3月中旬，推進(jìn)城鎮(zhèn)化工作部級(jí)聯(lián)席會(huì)議第六次會(huì)議指出，當(dāng)前存在城鎮(zhèn)化建設(shè)資金不足與地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)并存的問題。要破解這個(gè)難題，需要以基本邏輯為起點(diǎn)，尊重歷史、面對(duì)現(xiàn)實(shí)、著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，透過(guò)現(xiàn)象看本質(zhì)，促成國(guó)內(nèi)理論界、政策界和實(shí)務(wù)界對(duì)城鎮(zhèn)化項(xiàng)目投融資領(lǐng)域相關(guān)的核心問題達(dá)成廣泛共識(shí)，推進(jìn)包括PPP在內(nèi)的多元化實(shí)施模式走上正軌，才有可能高質(zhì)量地落實(shí)基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)短板任務(wù)并推動(dòng)城鎮(zhèn)化事業(yè)的持續(xù)發(fā)展。

一、政治責(zé)任與政府信用

地方政府承擔(dān)組織市政基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)和提供基本公共服務(wù)的政治責(zé)任，這類項(xiàng)目的投融資必須且應(yīng)當(dāng)依托政府信用，這是分析地方政府債務(wù)問題和市政基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域推進(jìn)PPP模式的邏輯起點(diǎn)。

1、當(dāng)前階段，地方政府承擔(dān)大規(guī)模投資建設(shè)市政基礎(chǔ)設(shè)施的政治責(zé)任。

1995年起，我國(guó)進(jìn)入40年左右的人類歷史上前所未有的快速、全面、空前的城鎮(zhèn)化發(fā)展浪潮，超過(guò)10億人在一代人的時(shí)期內(nèi)邁入現(xiàn)代化城市生活。城鎮(zhèn)化相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施和房地產(chǎn)投資，是當(dāng)代中國(guó)投資規(guī)模最大的實(shí)體經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2017年中國(guó)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施投資完成額達(dá)到17.3萬(wàn)億元，同比增長(zhǎng)13.9%。按照事權(quán)分工，為城市居民提供高質(zhì)量的市政基礎(chǔ)設(shè)施及基本公共服務(wù)，是地方政府的政治責(zé)任。目前，除少數(shù)一線城市已經(jīng)進(jìn)入城鎮(zhèn)化的成熟期外，大多數(shù)二、三線城市尚處于城鎮(zhèn)化的加速發(fā)展期，廣大欠發(fā)達(dá)地區(qū)尚處于城鎮(zhèn)化的起步期，公共基礎(chǔ)設(shè)施及依托其提供的基本公共服務(wù)，存在突出的不平衡和不充分的問題，補(bǔ)短板和高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在需求特別強(qiáng)烈。預(yù)計(jì)我國(guó)還有不到20年的基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)高峰期和機(jī)遇期，在這個(gè)期間某個(gè)城市集中建成的市政基礎(chǔ)設(shè)施，決定了未來(lái)幾代當(dāng)?shù)厝怂苁褂玫幕A(chǔ)設(shè)施體系的硬件水平，這是地方黨委和政府的歷史使命和責(zé)任擔(dān)當(dāng)。

2、市政基礎(chǔ)設(shè)施的實(shí)施難度大，社會(huì)影響和公益性強(qiáng)，即使通過(guò)PPP等模式將具體工作任務(wù)外包，地方政府承擔(dān)的政治責(zé)任并不會(huì)實(shí)質(zhì)性減輕。

市政基礎(chǔ)設(shè)施包括城市道路橋梁、城市軌道交通、供水、排水、防洪、污水處理、燃?xì)?、熱力、園林綠化、環(huán)境衛(wèi)生、道路照明、垃圾處理（包括工業(yè)、生活、建筑、醫(yī)療等）等經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施，還包括教育、科研、衛(wèi)生、文化、體育、休閑、行政、公共安全等范圍廣泛的社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施。這些設(shè)施的初始投資規(guī)模大、施工建設(shè)協(xié)調(diào)難度高、運(yùn)營(yíng)維護(hù)關(guān)聯(lián)性強(qiáng)、受城市規(guī)劃決策和城市發(fā)展?jié)摿Φ挠绊懱貏e顯著。如果沒有地方政府的強(qiáng)力協(xié)調(diào)和推動(dòng)，商業(yè)性機(jī)構(gòu)無(wú)法順利完成這類設(shè)施的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)工作。即使通過(guò)PPP等市場(chǎng)化模式，將特定項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)等具體工作任務(wù)外包給某家商業(yè)機(jī)構(gòu)，如果出現(xiàn)重大運(yùn)營(yíng)問題，商業(yè)機(jī)構(gòu)也無(wú)力完全承擔(dān)對(duì)人民負(fù)責(zé)的嚴(yán)重后果，地方政府對(duì)人民負(fù)責(zé)的政治責(zé)任仍然無(wú)法實(shí)質(zhì)性轉(zhuǎn)移或減輕。為此，地方政府需要對(duì)項(xiàng)目公司及其相關(guān)方進(jìn)行全方位、全流程的嚴(yán)格規(guī)制和監(jiān)管，以對(duì)人民負(fù)責(zé)。

3、市政基礎(chǔ)設(shè)施投融資應(yīng)當(dāng)依托政府信用，這是分析地方政府建設(shè)性債務(wù)問題和PPP付費(fèi)問題的邏輯起點(diǎn)。

由于市政基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)的超前性、系統(tǒng)性和集中性，是當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)化工作全面啟動(dòng)和加速發(fā)展的必要前提和物質(zhì)基礎(chǔ)。如果嚴(yán)格按照有多少錢辦多少事的方式去安排投資，城市發(fā)展就會(huì)失去歷史機(jī)遇期，必然落后于周邊城市。對(duì)巨額投資資金及其資金成本累積形成的巨額債務(wù)，即使采取不同的項(xiàng)目實(shí)施方式，在賬目上可以分別表現(xiàn)為政府直接債務(wù)、融資平臺(tái)或其他企業(yè)代借債務(wù)、PPP模式的政府支付責(zé)任，但是這些債務(wù)的償還最終都只能依靠地方政府的綜合財(cái)力和使用者付費(fèi)，這些債務(wù)是地方政府代表當(dāng)?shù)厥褂谜叱袚?dān)的建設(shè)性債務(wù)，是無(wú)法轉(zhuǎn)移和賴掉的地方政府債務(wù)。在城市發(fā)展的早期和中期，必定需要大規(guī)模累積負(fù)債，否認(rèn)這種巨額債務(wù)的存在，是違背基本事實(shí)的不負(fù)責(zé)任的表現(xiàn)。

要控制地方政府債務(wù)，需要控制投資規(guī)模、項(xiàng)目實(shí)施節(jié)奏和融資成本，通過(guò)高效的實(shí)施模式控制項(xiàng)目全生命周期的綜合成本，防止出現(xiàn)不必要的跑冒滴漏。簡(jiǎn)單粗暴地將市政基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)與地方政府信用切割，導(dǎo)致融資更加困難，融資成本也會(huì)更高，最終還是增加未來(lái)公共財(cái)政和使用者的支付壓力。需要強(qiáng)調(diào)，地方政府信用是當(dāng)?shù)匦庞皿w系的基礎(chǔ)，地方政府應(yīng)當(dāng)特別珍惜本區(qū)域的信用狀況和投資環(huán)境，取得包括金融機(jī)構(gòu)在內(nèi)的各類社會(huì)資本的高度信任，為本區(qū)域的融資可獲得性與低成本融資奠定基礎(chǔ)。如果基礎(chǔ)不牢，金融機(jī)構(gòu)將避而遠(yuǎn)之，并將當(dāng)?shù)貏潪楦唢L(fēng)險(xiǎn)區(qū)域，各類市場(chǎng)主體必定陷入融資難與融資貴的困境，不只是基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展將全面受損。

二、政府購(gòu)買服務(wù)與特許經(jīng)營(yíng)

市政基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域?qū)嵤㏄PP模式，政府購(gòu)買服務(wù)為主，特許經(jīng)營(yíng)為輔，但不可偏廢。

1、如果缺乏清晰的付費(fèi)機(jī)制和可預(yù)測(cè)的項(xiàng)目現(xiàn)金流，則PPP項(xiàng)目不具備可融資性。

PPP項(xiàng)目投資規(guī)模大，通常會(huì)專門設(shè)立一家項(xiàng)目公司，作為該項(xiàng)目的運(yùn)作載體，稱為特殊目的公司。該項(xiàng)目公司作為新成立的獨(dú)立法律主體，本身缺乏項(xiàng)目實(shí)施經(jīng)驗(yàn)、往年財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)和主體信用評(píng)級(jí)。項(xiàng)目公司主要依托與政府、股東、金融機(jī)構(gòu)、施工企業(yè)、運(yùn)營(yíng)管理方等簽署的一整套相互支撐的協(xié)議與合同，聚合各方面的資源來(lái)承擔(dān)項(xiàng)目全生命周期的投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)等方面的責(zé)任。除項(xiàng)目發(fā)起人之外的其他出資者，需要分析特定PPP項(xiàng)目的合同體系，評(píng)估項(xiàng)目公司的現(xiàn)金流，作為給項(xiàng)目公司提供資金的決策判斷依據(jù)。如果合同體系不能給其他相關(guān)方提供對(duì)項(xiàng)目預(yù)期現(xiàn)金流的足夠信心，則需要項(xiàng)目發(fā)起人為項(xiàng)目公司融資提供增信或兜底，按照會(huì)計(jì)準(zhǔn)則會(huì)增加發(fā)起人的資產(chǎn)負(fù)債率，發(fā)起人則難以承受，能承接的項(xiàng)目數(shù)量就特別有限。最近幾年央企施工企業(yè)依靠自身主體信用和表內(nèi)融資方式參與PPP項(xiàng)目，國(guó)務(wù)院國(guó)資委發(fā)文嚴(yán)格管控，背后的邏輯即在于此。

2、在市政基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，政府付費(fèi)是市政基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目的主要付費(fèi)模式，使用者付費(fèi)只適應(yīng)于小部分項(xiàng)目。

在國(guó)內(nèi)市政基礎(chǔ)設(shè)施各相關(guān)領(lǐng)域，除供水、污水處理、燃?xì)?、供暖、公交等少?shù)領(lǐng)域外，普遍未建立起使用者付費(fèi)機(jī)制。即使已經(jīng)建立起收費(fèi)機(jī)制的部分行業(yè)，如地鐵、公交等，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)也遠(yuǎn)不能彌補(bǔ)全部投資、建設(shè)與運(yùn)營(yíng)成本。從國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)看，在市政基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，通過(guò)向用戶收取使用費(fèi)來(lái)回收投資的潛力和空間特別有限。很多領(lǐng)域確實(shí)不宜或沒有條件建立可以覆蓋成本的使用者付費(fèi)機(jī)制，如市政道路、園林綠化、排水網(wǎng)絡(luò)、地鐵等?？傮w上看，超過(guò)80%以上的市政基礎(chǔ)設(shè)施投資，無(wú)法通過(guò)直接的使用者付費(fèi)機(jī)制來(lái)回收投資。使用者付費(fèi)現(xiàn)在不是、以后也難以成為市政基礎(chǔ)設(shè)施的主要投資回收方式。如果需要在市政基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域推廣PPP模式，則主要的實(shí)施模式的政府購(gòu)買服務(wù)，特許經(jīng)營(yíng)模式只適應(yīng)小部分項(xiàng)目。政府購(gòu)買服務(wù)的PPP模式，在英國(guó)和日本是最主流的PPP模式，需要借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行完善和規(guī)范，而不宜在政策上時(shí)而放縱時(shí)而封殺。

3、依托政府信用支撐商業(yè)信用，才能顯著提升項(xiàng)目的可融資性并實(shí)質(zhì)性降低融資成本。

政府付費(fèi)支持的市政基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目，表面上表現(xiàn)為基于項(xiàng)目公司現(xiàn)金流的項(xiàng)目公司的商業(yè)信用，但最底層的信用是基于政府履約付費(fèi)能力的項(xiàng)目所在地的地方政府信用。缺乏堅(jiān)實(shí)的政府信用，商業(yè)信用則是水中月鏡中花，這是這些年諸多所謂簽約落地PPP項(xiàng)目，得不到主流金融機(jī)構(gòu)貸款支持的最主要的原因。落實(shí)不了融資固然馬上歇菜，即使勉強(qiáng)靠高成本融資落實(shí)了資金開工建成了項(xiàng)目，未來(lái)長(zhǎng)達(dá)幾十年的融資成本過(guò)高的復(fù)利效應(yīng)，也是特別恐怖，最終會(huì)造成項(xiàng)目公司資金鏈斷裂形成金融風(fēng)險(xiǎn)。只有依托堅(jiān)實(shí)的地方政府信用支撐的項(xiàng)目公司商業(yè)信用，才能落實(shí)PPP項(xiàng)目的融資并降低融資成本，該P(yáng)PP項(xiàng)目才有條件規(guī)范實(shí)施得以善終。

三、當(dāng)期財(cái)政與長(zhǎng)期綜合財(cái)力

政府對(duì)PPP項(xiàng)目的付費(fèi)能力，并不僅依托當(dāng)期預(yù)算內(nèi)的財(cái)力，更多基于以土地財(cái)政為主體的長(zhǎng)期綜合財(cái)力，土地財(cái)政包括土地出讓金、核心地塊的增值收益和未來(lái)普遍持續(xù)征收的房產(chǎn)稅。

1、不同城市處于城鎮(zhèn)化的不同發(fā)展階段，面臨不同的市政基礎(chǔ)設(shè)施投入產(chǎn)出模式，當(dāng)期綜合財(cái)力差異懸殊，政策不宜一刀切。

城市發(fā)展分為啟動(dòng)突破期、快速發(fā)展期、成熟穩(wěn)定期等三個(gè)大的階段，國(guó)內(nèi)不同地區(qū)的城市化發(fā)展階段的差異很大，處于不同發(fā)展階段的城市，在項(xiàng)目投資、債務(wù)增加和綜合財(cái)力等方面存在顯著的差異。以北京、上海為代表的少數(shù)城市，經(jīng)過(guò)20多年的發(fā)展，已經(jīng)進(jìn)入成熟穩(wěn)定期，城市建成區(qū)的規(guī)模和人口基本穩(wěn)定，中心城區(qū)新建基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的年度投資規(guī)模保持穩(wěn)定甚至有所下降，由于包括土地財(cái)政在內(nèi)的綜合財(cái)力雄厚，已經(jīng)有能力消化之前年度積累的存量債務(wù)，債務(wù)總規(guī)模開始逐年下降。以武漢、長(zhǎng)沙、鄭州為代表的部分二三線城市，處于城市建設(shè)的加速發(fā)展期，城市規(guī)?？焖贁U(kuò)大，城市人口快速增加，基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投資和新增債務(wù)也在快速增加，包括土地收益在內(nèi)的綜合財(cái)力也在快速提升。對(duì)于中西部地區(qū)大量的市政府所在城市和縣城，普遍還處于城市建設(shè)的突破啟動(dòng)期，需要集中超前投資建設(shè)一批骨干性的基礎(chǔ)設(shè)施以拉開城市架構(gòu)，而土地價(jià)格和其他財(cái)稅資源尚未形成，當(dāng)期財(cái)政還是吃飯財(cái)政，維持正常運(yùn)轉(zhuǎn)都有困難，基礎(chǔ)設(shè)施投資主要依賴借債，靠借新還舊才能維持資金鏈不斷。處于不同發(fā)展階段的城市，如果政策一刀切，不論切在哪里都是錯(cuò)的！

2、存量歷史債務(wù)應(yīng)當(dāng)歷史地看、全面地看和發(fā)展地看，切實(shí)降低存量和新增債務(wù)的資金成本，放在幾代人的較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)逐步消化。

對(duì)于事實(shí)上存在的巨額存量地方政府債務(wù)，不應(yīng)回避，也沒有必要恐慌。應(yīng)當(dāng)立足長(zhǎng)遠(yuǎn)，緩釋存量債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)并逐步消化存量債務(wù)。一是歷史地看。近20年來(lái)國(guó)內(nèi)翻天覆地的城鎮(zhèn)化，取得了空前的成就，沒有這些存量債務(wù)做支撐，要想取得這種成就是不可能的。二是全面地看。市政基礎(chǔ)設(shè)施的集中超前建設(shè)，為片區(qū)開發(fā)、招商引資、民生工程提供了前提條件，也會(huì)帶來(lái)土地房產(chǎn)價(jià)值、工商企業(yè)稅收、人均GDP、生活質(zhì)量的長(zhǎng)期性、普遍性和實(shí)質(zhì)性地全面提升，這些方面的提升會(huì)增加地方政府的綜合財(cái)力，從而提升長(zhǎng)期償債能力。三是發(fā)展地看。城鎮(zhèn)化是在地方政府信用支持下的持續(xù)經(jīng)營(yíng)的偉大事業(yè)，只要不斷不亂，人均GDP、綜合財(cái)力普遍每10年能翻倍。

城鎮(zhèn)化領(lǐng)域達(dá)到資金收支平衡點(diǎn)后，債務(wù)不會(huì)再累加，而綜合財(cái)力及償債能力還會(huì)繼續(xù)增加，城市政府的償債負(fù)擔(dān)和壓力會(huì)越來(lái)越輕，存量債務(wù)也就可以逐步消化。考慮市政基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的資金平衡，應(yīng)當(dāng)放在相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施全生命周期和城市財(cái)力百年變化趨勢(shì)的長(zhǎng)期視角。這是一個(gè)涉及幾代人以百年計(jì)的長(zhǎng)期發(fā)展問題，而不是一個(gè)當(dāng)期財(cái)政問題，應(yīng)當(dāng)考慮代際公平和成本分擔(dān)，僅靠當(dāng)代人完成如此巨量基礎(chǔ)設(shè)施投資的資金回收和債務(wù)償還，既沒有必要也不可能。

（三）地方政府長(zhǎng)期綜合財(cái)力的增長(zhǎng)是支撐市政基礎(chǔ)設(shè)施投資回收的主流模式，其中的土地財(cái)政包括土地出讓金、核心地塊的增值收益和未來(lái)普遍持續(xù)征收的房產(chǎn)稅。

地方政府持有巨量有增值潛力和市場(chǎng)化運(yùn)作價(jià)值的公共資源，其中規(guī)劃?rùn)?quán)利和土地資源是地方政府最寶貴的公共資源，包括土地財(cái)政在內(nèi)的長(zhǎng)期綜合財(cái)力的增長(zhǎng)潛力的預(yù)期清晰且明確。土地收益歸公機(jī)制，簡(jiǎn)稱“土地財(cái)政”，是工業(yè)革命以來(lái)各國(guó)搞市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投資回收的主流模式，是人類文明的共同成果，不必回避，也無(wú)需隱晦。不能把因貨幣擴(kuò)張、壓制供給、行業(yè)失范、市場(chǎng)炒作等復(fù)雜因素造成的房?jī)r(jià)上漲，簡(jiǎn)單化地歸咎于土地財(cái)政。

國(guó)內(nèi)的土地財(cái)政包括三個(gè)方面的土地收益歸公機(jī)制：

一是土地出讓金制度。國(guó)內(nèi)實(shí)行城鎮(zhèn)土地國(guó)有制，地方政府應(yīng)當(dāng)切實(shí)壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)，扎實(shí)控制好征地拆遷、配套設(shè)施建設(shè)等相關(guān)土地開發(fā)成本。土地出讓金制度可以盡快籌集巨額資金，支撐啟動(dòng)和滾動(dòng)開發(fā)新城區(qū)成片開發(fā)和舊城改造的市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，是國(guó)內(nèi)過(guò)去20年國(guó)內(nèi)城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

二是房產(chǎn)稅制度。實(shí)行房產(chǎn)稅制度，地方政府能夠持續(xù)、穩(wěn)定、普遍地分享基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)提升所帶來(lái)的土地和房產(chǎn)價(jià)值的部分升值，是一種更好地落實(shí)土地漲價(jià)歸公的制度。征收房產(chǎn)稅的內(nèi)在邏輯和主要目的，是建立起市政基礎(chǔ)設(shè)施投資外部效應(yīng)部分內(nèi)部化的機(jī)制，而不只是為降低房?jī)r(jià)。國(guó)內(nèi)應(yīng)當(dāng)盡快落地執(zhí)行房產(chǎn)稅制度，引導(dǎo)地方政府改變過(guò)于依賴新區(qū)開發(fā)的攤大餅式的城市發(fā)展模式，更多地注重對(duì)現(xiàn)有城市建成區(qū)的更新與改造。如果房產(chǎn)稅制度缺位，土地一次性出讓后，幾十年內(nèi)的土地漲價(jià)的利益全部歸屬購(gòu)房市民或捂地開發(fā)商，實(shí)際上是公共資源的流失，并造成炒房風(fēng)氣盛行和社會(huì)財(cái)富分配不公，市政基礎(chǔ)設(shè)施的存量債務(wù)償還也沒有穩(wěn)定來(lái)源。

三是級(jí)差地租收入。因城市規(guī)劃調(diào)整，特定地塊的土地價(jià)值可能增值幾倍、幾十倍，這種巨大的土地增值收益，應(yīng)當(dāng)歸屬于地方政府。上海、重慶、深圳等城市在交通導(dǎo)向開發(fā)（TOD）和環(huán)境導(dǎo)向開發(fā)（EOD）方面取得了豐富的經(jīng)驗(yàn)，政府下屬的融資平臺(tái)在推進(jìn)交通樞紐等公共設(shè)施建設(shè)的同時(shí)，利用區(qū)域規(guī)劃調(diào)整帶來(lái)的核心地塊增值，地方政府通過(guò)融資平臺(tái)實(shí)現(xiàn)巨額土地級(jí)差收益，為償還存量政府債務(wù)提供了巨額資金，有關(guān)經(jīng)驗(yàn)值得總結(jié)，可以且應(yīng)當(dāng)在全國(guó)推廣。成功案例有虹橋交通樞紐、世紀(jì)大道地鐵站上蓋、陸家嘴地鐵上蓋、新江灣城開發(fā)、黃浦江兩岸建設(shè)改造、重慶鋼鐵搬遷、前海地鐵站上蓋等。

四、融資平臺(tái)與PPP模式應(yīng)用

融資平臺(tái)是當(dāng)前財(cái)稅管理體制下，實(shí)現(xiàn)包括土地資源在內(nèi)的公共資源價(jià)值的最合適主體。

1、融資平臺(tái)的核心職責(zé)是集聚、整合、培育和實(shí)現(xiàn)包括核心土地資源在內(nèi)的公共資源的價(jià)值，這是融資平臺(tái)的體制優(yōu)勢(shì)。

土地財(cái)政不是簡(jiǎn)單的征地賣地，而是跨期近百年的城鎮(zhèn)化全周期的綜合能力要求很高的專業(yè)性、系統(tǒng)性、長(zhǎng)期性的工作，需要專業(yè)機(jī)構(gòu)集中承接操盤。在城鎮(zhèn)化發(fā)展的早期，土地價(jià)格較低，融資平臺(tái)肩負(fù)為地方政府集聚、整合、培育和實(shí)現(xiàn)未來(lái)有較大增值潛力的核心土地資產(chǎn)的重任，同時(shí)還要籌集大規(guī)模資金來(lái)投資建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，這是融資平臺(tái)不可替代的體制優(yōu)勢(shì)和核心職責(zé)。但是，國(guó)內(nèi)大部分地方政府對(duì)城鎮(zhèn)化的發(fā)展周期和基本規(guī)律認(rèn)識(shí)不夠，由于急需資金打開局面，過(guò)早低價(jià)出讓寶貴的土地，未來(lái)有很大增值潛力的核心土地資源的出讓價(jià)格也很低，但是征地拆遷成本和資金成本卻控制不力，土地、資金等資源利用效率非常低。地方政府高成本融入巨額資金，負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)，造成地方政府債務(wù)累積，卻無(wú)法獲得應(yīng)有的土地收益，缺乏后續(xù)償債資金來(lái)源。低效率透支和浪費(fèi)未來(lái)幾十年的寶貴的土地資源收益，后患特別嚴(yán)重。

2、融資平臺(tái)需要做實(shí)、做強(qiáng)、做規(guī)范，發(fā)揮體制優(yōu)勢(shì)培育核心能力，并與具有機(jī)制和管理優(yōu)勢(shì)的市場(chǎng)主體合作。

在當(dāng)?shù)攸h委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)的支持、統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)下，遵循國(guó)家有關(guān)法規(guī)政策，借鑒國(guó)內(nèi)兄弟城市的成熟經(jīng)驗(yàn)，按照“實(shí)體化、規(guī)范化、專業(yè)化、市場(chǎng)化”的改革方向，將現(xiàn)有分散在各處的資源、業(yè)務(wù)和人才進(jìn)行整合，轉(zhuǎn)型發(fā)展為集團(tuán)化統(tǒng)一運(yùn)作的國(guó)有投資公司，重點(diǎn)建設(shè)協(xié)調(diào)整合公共資源、重大項(xiàng)目?jī)?chǔ)備策劃、項(xiàng)目全生命周期管理、較低綜合成本融資、高效主動(dòng)管理資金、資產(chǎn)管理與資本運(yùn)作、招商引資與外部合作等多個(gè)方面的核心能力，培育可持續(xù)發(fā)展的、整合各方優(yōu)勢(shì)資源的、發(fā)揮牽頭、組織和兜底作用的政府投資公司。新組建的政府投資公司，發(fā)揮重大項(xiàng)目投資建設(shè)主體、城市綜合運(yùn)營(yíng)主體和公共資源整合運(yùn)營(yíng)主體三大核心作用。各地應(yīng)當(dāng)將分散在各政府部門、事業(yè)單位、融資平臺(tái)及國(guó)有企業(yè)中的有市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)潛力的資源進(jìn)行有機(jī)整合，整合的資源除國(guó)有企業(yè)股權(quán)外，包括但不限于核心土地、存量房產(chǎn)、商業(yè)設(shè)施、各類市場(chǎng)與交易設(shè)施等經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，還有公用事業(yè)、加油站、廣告權(quán)、停車場(chǎng)等具有壟斷特征的經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，形成土地房產(chǎn)、特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、國(guó)有資產(chǎn)等三大類資源要素。

3、強(qiáng)融資平臺(tái)對(duì)PPP模式的行穩(wěn)致遠(yuǎn)起到主導(dǎo)、支撐和促進(jìn)作用，做不好融資平臺(tái)和土地財(cái)政的地方，很難做好PPP。

發(fā)達(dá)地區(qū)的綜合能力強(qiáng)的融資平臺(tái)，在處理好本地的融資平臺(tái)身份和外地的市場(chǎng)主體身份之間存在的利益沖突的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)“走出去”服務(wù)全國(guó)甚至走向世界，成為PPP等市場(chǎng)化項(xiàng)目的社會(huì)資本和所在行業(yè)的并購(gòu)整合主體。如果有更多的有綜合競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的融資平臺(tái)走出所在城市，服務(wù)于更廣闊的地域，將有可能推動(dòng)國(guó)內(nèi)PPP模式的深入發(fā)展和行穩(wěn)致遠(yuǎn)。欠發(fā)達(dá)地區(qū)的強(qiáng)融資平臺(tái)，可以擔(dān)任當(dāng)?shù)豍PP等市場(chǎng)化項(xiàng)目的政府方實(shí)施主體、項(xiàng)目現(xiàn)金流不足的風(fēng)險(xiǎn)緩釋主體、代表地方政府進(jìn)行監(jiān)管的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，當(dāng)PPP項(xiàng)目失敗時(shí)，還可以代表地方政府接盤處理遺留問題。社會(huì)資本異地投資PPP項(xiàng)目時(shí)，通常需要跟當(dāng)?shù)刂饕谫Y平臺(tái)合作，可以是股權(quán)合作或共同開發(fā)。只有搞好了融資平臺(tái)和土地財(cái)政，地方政府才有合格的實(shí)施主體、靠譜的付費(fèi)能力、有效的合同管理和績(jī)效監(jiān)控能力，才有條件做好PPP項(xiàng)目。

五、市政設(shè)施融資主要政策建議

1、給PPP減負(fù)，實(shí)現(xiàn)行穩(wěn)致遠(yuǎn)，形成多元協(xié)同、共生比選的投融資新格局。

對(duì)于PPP模式，一方面，我們應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到PPP模式結(jié)合公共機(jī)構(gòu)的體制優(yōu)勢(shì)和商業(yè)機(jī)構(gòu)機(jī)制、管理優(yōu)勢(shì)的先進(jìn)性，在有條件的區(qū)域和行業(yè)進(jìn)行積極探索。但是，切不可在不具備條件的情況下，用搞運(yùn)動(dòng)的方式硬推。另一方面，我們要認(rèn)識(shí)到PPP模式操作上的嚴(yán)謹(jǐn)性和長(zhǎng)達(dá)幾十年的公共治理過(guò)程的復(fù)雜性，不能過(guò)于簡(jiǎn)化，盲目壓縮前期工作時(shí)間和咨詢費(fèi)用，過(guò)于追求落地規(guī)模和轟動(dòng)效應(yīng)。應(yīng)當(dāng)“腳踏實(shí)地”加“詩(shī)和遠(yuǎn)方”，在較長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)逐步實(shí)現(xiàn)市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投融資體制的轉(zhuǎn)型升級(jí)，形成地方政府債券、融資平臺(tái)、政府購(gòu)買服務(wù)、特許經(jīng)營(yíng)、綜合性片區(qū)開發(fā)等多種模式發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)的多元協(xié)同、共生比選的新格局。

2、規(guī)范政府購(gòu)買服務(wù)類的PPP模式，夯實(shí)政府付費(fèi)能力，取消一刀切的政府付費(fèi)限額。

對(duì)于確有必要實(shí)施而又沒有使用者付費(fèi)機(jī)制的市政基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的單體項(xiàng)目，地方政府應(yīng)當(dāng)把前期工作做到初步設(shè)計(jì)深度，明確項(xiàng)目合作邊界條件，進(jìn)行嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆桨副冗x，確有必要通過(guò)PPP模式實(shí)施的項(xiàng)目，則按照規(guī)范的程序選擇社會(huì)資本，簽署政府購(gòu)買服務(wù)類的PPP合同。對(duì)于這類項(xiàng)目，可以構(gòu)建每期付費(fèi)金額逐步增加的付費(fèi)機(jī)制，也可以拉長(zhǎng)合作付費(fèi)期限，減輕地方政府前幾年的付費(fèi)壓力，確保地方政府有按合同履行付費(fèi)的能力。建議取消目前政府付費(fèi)占當(dāng)期預(yù)算盤子5%、7%、10%的全國(guó)一刀切的政策限定，如有必要設(shè)定財(cái)政付費(fèi)限額，則由各省級(jí)政府根據(jù)各地實(shí)際情況確定。地方政府應(yīng)當(dāng)切實(shí)避免出現(xiàn)大包大攬、諸多項(xiàng)目打捆的金額巨大的PPP項(xiàng)目，確保項(xiàng)目的融資落實(shí)和按合同約定的進(jìn)度落地實(shí)施。對(duì)于無(wú)法按原合同履行的項(xiàng)目，建議各方協(xié)商盡早終止合同關(guān)系。

3、理順使用者付費(fèi)機(jī)制，挖掘項(xiàng)目綜合收益，積極推進(jìn)特許經(jīng)營(yíng)類的PPP模式。

特許經(jīng)營(yíng)在國(guó)內(nèi)已經(jīng)有30多年的實(shí)踐和諸多經(jīng)歷時(shí)間考驗(yàn)的有實(shí)力的社會(huì)資本和成功案例，在有條件的領(lǐng)域可以積極推進(jìn)。天然氣供氣、城市供水、污水處理、垃圾處理、城市供熱、交通樞紐等市政公用領(lǐng)域，多層次養(yǎng)老、護(hù)理、醫(yī)療、民辦教育（包括學(xué)前教育、基礎(chǔ)教育、職業(yè)教育、高等教育）、智慧城市等公共服務(wù)領(lǐng)域中的高端服務(wù)水平對(duì)應(yīng)的那部分項(xiàng)目，有條件建立可以覆蓋項(xiàng)目全部成本且有合理收益的使用者付費(fèi)機(jī)制，充分利用商業(yè)機(jī)構(gòu)的機(jī)制和管理優(yōu)勢(shì)，還可以挖掘項(xiàng)目其他方面的綜合收益，這類項(xiàng)目適合采用特許經(jīng)營(yíng)模式。

4、明確融資平臺(tái)的法定地位，授予其實(shí)現(xiàn)公共資源價(jià)值的基本職能。

建議借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)立法明確融資平臺(tái)不是一般性的商業(yè)機(jī)構(gòu)，而是代表政府專門承擔(dān)市政基礎(chǔ)設(shè)施投融資任務(wù)和整合、提升、實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)各類公共資源價(jià)值的公共機(jī)構(gòu)，各市、縣政府只能新組建或保留一家由本級(jí)政府信用支持的融資平臺(tái)。對(duì)于各地現(xiàn)有數(shù)量眾多的其他融資平臺(tái)進(jìn)行撤并，暫時(shí)無(wú)法撤并的除處置歷史遺留問題外，不再新增任何形式的債務(wù)和投資建設(shè)任務(wù)，時(shí)機(jī)成熟即行撤并。確實(shí)有市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型條件的部分存量融資平臺(tái)，剝離其存量政府債務(wù)，真正跟地方政府信用脫鉤，轉(zhuǎn)型為市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性的商業(yè)機(jī)構(gòu)。省級(jí)政府可以組織金融機(jī)構(gòu)，對(duì)債務(wù)問題嚴(yán)重的市、縣政府進(jìn)行債務(wù)重整并提供必要的支持。

5、對(duì)2013年以來(lái)的PPP政策進(jìn)行全面清理，重新構(gòu)建PPP模式的政策法規(guī)體系和工作機(jī)制。

重新構(gòu)建PPP政策法規(guī)體系，建議注意幾個(gè)要點(diǎn)：

一是要重視成文法體系下法律、政策與自律規(guī)則的層次性和分工配合，不宜一鍋亂燉；

二是審慎制定政策，保持政策穩(wěn)定，引導(dǎo)各方形成合理預(yù)期，要注意政策的統(tǒng)籌性和協(xié)同性，防止出現(xiàn)不同部委之間、同一部委不同司局之間、同一司局不同時(shí)間的發(fā)文之間存在相互沖突和矛盾；

三是部委的政策文件不宜太具體、太細(xì)致、太全面，抓住重點(diǎn)和底線問題即可，應(yīng)當(dāng)保持合理的政策彈性，給地方政府和市場(chǎng)主體充分的創(chuàng)新空間；

四是總結(jié)國(guó)內(nèi)外理論研究成果和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，從政策中提煉出要點(diǎn)，上升為法律，但立法不宜倉(cāng)促。對(duì)于PPP的工作機(jī)制，各部委應(yīng)當(dāng)按照三定方案的職責(zé)分工，做好政策指導(dǎo)，不宜對(duì)地方政府干預(yù)太深太細(xì)。地方政府層面，建議省級(jí)政府成立專門的PPP實(shí)施機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌組織全省的PPP項(xiàng)目實(shí)施，提高項(xiàng)目實(shí)施的專業(yè)水平和規(guī)范程度。