隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)，城鎮(zhèn)化發(fā)展更加注重“質(zhì)量”，而不再片面追求“速度”、“規(guī)模”。城鎮(zhèn)居民在城鎮(zhèn)規(guī)劃、設(shè)計(jì)和建設(shè)中的幸福感與獲得感成為城市發(fā)展的最新目標(biāo)。如何合理規(guī)劃與設(shè)計(jì)城市發(fā)展路徑，以期打造兼具高品質(zhì)生活和產(chǎn)業(yè)提升功能定位的載體，成為新時(shí)代城市管理者的新課題。“XOD”的發(fā)展理念，及其與我國(guó)目前正在推行的政府和社會(huì)資本合作（“PPP”）模式的結(jié)合與互動(dòng)，正是在這一背景之下應(yīng)運(yùn)而生。

本文基于相關(guān)政策法規(guī)及案例，對(duì)“XOD+PPP”模式的內(nèi)涵、可以解決的主要問(wèn)題、理論基礎(chǔ)、典型案例、推行的主要障礙予以簡(jiǎn)要分析，并提出相關(guān)政策建議。

一、“XOD+PPP”的內(nèi)涵

XOD模式由TOD（TransitOrientedDevelopment）模式發(fā)展而來(lái)。所謂TOD模式，是指以公共交通為導(dǎo)向的城市空間開(kāi)發(fā)模式，統(tǒng)籌城市土地利用和城市交通規(guī)劃，形成以交通為導(dǎo)向的“緊湊開(kāi)發(fā)”，改善城市結(jié)構(gòu)布局。該模式最早由1992年美國(guó)建筑師彼得·卡爾索爾普在《下一代美國(guó)大都市地區(qū)：生態(tài)、社區(qū)和美國(guó)之夢(mèng)》書(shū)中首次明確，為解決當(dāng)時(shí)以小汽車(chē)為導(dǎo)向的城市發(fā)展問(wèn)題，提倡建立以公共交通為中樞、綜合發(fā)展的步行化城區(qū)，其中公共交通主要是地鐵、輕軌等軌道交通及巴士干線(xiàn)，然后以公交站點(diǎn)為中心、以400-800米（5-10分鐘步行路程）為半徑建立集工作、商業(yè)、文化、教育、居住等為一身的中心廣場(chǎng)或城市中心。

為了限制城市無(wú)序蔓延及有效利用緊缺的土地資源，許多國(guó)家運(yùn)用TOD策略作為規(guī)劃模式，典型城市如新加坡、東京、哥本哈根、香港等。

城市合理布局的理念，不限于要求城市交通規(guī)劃與城市土地利用規(guī)劃統(tǒng)籌考慮，其他基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域也面臨著同樣的訴求。XOD模式不僅局限于以公共交通為導(dǎo)向的城市空間開(kāi)發(fā)，其以“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享”五大理念為指導(dǎo)，將外延擴(kuò)展至城市經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)三大類(lèi)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。

“XOD+PPP”模式是以XOD模式為基礎(chǔ)，通過(guò)創(chuàng)新融資方式，拓寬融資渠道，鼓勵(lì)社會(huì)資本積極進(jìn)入城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域。該模式一方面強(qiáng)調(diào)城市基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃與城市土地利用規(guī)劃一體化開(kāi)發(fā)利用，通過(guò)土地的增值反哺城市發(fā)展，實(shí)現(xiàn)合理的城市布局。另一方面，通過(guò)PPP模式引入社會(huì)資本，創(chuàng)新投融資模式，有效緩解項(xiàng)目建設(shè)的資金壓力，平滑政府的財(cái)政支出，使政府有限的財(cái)政資金可以分散地投入到更多的領(lǐng)域，從而提高財(cái)政資金的使用效率。如果中標(biāo)社會(huì)資本具備項(xiàng)目建設(shè)所需法定資質(zhì)，則同時(shí)可以依法成為項(xiàng)目工程EPC承包商，此種情形下，“XOD+PPP”模式又可稱(chēng)為“XOD+PPP+EPC”模式。

二、“XOD+PPP”模式可以解決的主要問(wèn)題

上述模式所面臨的問(wèn)題是相似的。一方面，基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域需要投入大量的財(cái)政資金，需要解決“錢(qián)從哪里來(lái)”的問(wèn)題。另一方面，包括PPP在內(nèi)的各類(lèi)投融資模式，盡管可以在一定程度上解決融資問(wèn)題，起到平滑財(cái)政支出的作用。但長(zhǎng)期看來(lái)，政府依然面臨巨大的財(cái)政壓力。如何將有限的財(cái)政資金有效、合理配置在PPP項(xiàng)目上同樣至關(guān)重要，即“錢(qián)往哪里去”的問(wèn)題。

“錢(qián)從哪里來(lái)和往哪里去”是基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域亟待解決的主要難題。

“XOD+PPP”模式以“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享”五大理念為指導(dǎo)，適用于城市經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)三大類(lèi)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，強(qiáng)調(diào)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和城市土地利用一體化的理念。該模式從打造合理的城市布局和發(fā)展結(jié)構(gòu)，通過(guò)“多規(guī)融合”的綜合性規(guī)劃提高城市經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施投入效應(yīng)，有效改善企業(yè)的生產(chǎn)環(huán)境和居民的生活質(zhì)量，從而帶動(dòng)土地的增值，反哺城市發(fā)展，緩解政府的財(cái)政壓力，最終形成土地融資和城市基礎(chǔ)設(shè)施投資之間自我強(qiáng)化的正反饋關(guān)系，由此形成“錢(qián)從哪里來(lái)和往哪里去”這一問(wèn)題的綜合解決方案。

三、“XOD+PPP”模式的理論基礎(chǔ)

將基礎(chǔ)設(shè)施用地綜合開(kāi)發(fā)收益反哺于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，業(yè)內(nèi)通稱(chēng)“溢價(jià)回收”（valuecapture）理論，即按照“誰(shuí)受益，誰(shuí)投資”的原則，在公共項(xiàng)目獲得的額外收益應(yīng)該返還給公共部門(mén)，由其用于公共項(xiàng)目，主要措施包括征稅和津貼。通過(guò)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施受益主體進(jìn)行征稅，政府把所得外部效益中的一部分返還給基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)企業(yè)，實(shí)現(xiàn)外部效益的合理分配與平衡。僅就我國(guó)的軌道交通建設(shè)項(xiàng)目而言，該安排主要體現(xiàn)為軌道交通專(zhuān)項(xiàng)資金。另外一種方式是軌道交通企業(yè)通過(guò)取得軌道場(chǎng)站或沿線(xiàn)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)權(quán)，用物業(yè)開(kāi)發(fā)收入補(bǔ)貼軌道運(yùn)營(yíng)。

四、典型案例分析

“TOD+PPP”模式案例——某市軌道交通PPP項(xiàng)目

1、項(xiàng)目背景

該項(xiàng)目投資較大，由于客流量過(guò)低、票價(jià)制定困難、線(xiàn)路無(wú)法進(jìn)一步延伸等問(wèn)題，項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)狀況很差，無(wú)法實(shí)現(xiàn)合理的投資回報(bào)。

2、項(xiàng)目基本情況

該項(xiàng)目總投資為276億元，項(xiàng)目合作期限為30年。該項(xiàng)目工程按照建設(shè)內(nèi)容劃分為A和B兩部分。

A部分

投資額約為81億元，約占項(xiàng)目總投資的30%。該軌道交通線(xiàn)路及相關(guān)配套場(chǎng)站用地在取得線(xiàn)路規(guī)劃方案批復(fù)后，由項(xiàng)目所在地的市國(guó)土局授權(quán)當(dāng)?shù)赝恋卣韮?chǔ)備有限公司以土地儲(chǔ)備模式實(shí)施征地拆遷等工作，相關(guān)部門(mén)依程序辦理項(xiàng)目前期手續(xù)。專(zhuān)業(yè)建設(shè)管理單位受托負(fù)責(zé)實(shí)施線(xiàn)路相關(guān)征地拆遷、高壓塔改移等前期工程。

B部分

除A部分以外的建設(shè)內(nèi)容，投資額約為195億元，約占項(xiàng)目總投資的70%。主要包括B部分的前期專(zhuān)項(xiàng)工程、土建工程、裝修工程、設(shè)備設(shè)施等。

項(xiàng)目所在地的市交通委員會(huì)作為該項(xiàng)目的實(shí)施機(jī)構(gòu)，當(dāng)?shù)貒?guó)有投資公司作為政府出資人代表與社會(huì)資本共同組建項(xiàng)目公司。

3、項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制

該項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制為“可行性缺口補(bǔ)助”。合作期內(nèi)，項(xiàng)目公司通過(guò)票款收入、非票款收入和可行性缺口補(bǔ)助收回投資并獲得合理投資回報(bào)。

4、土地反哺

該項(xiàng)目引入“軌道+土地”一體化綜合開(kāi)發(fā)的融資模式。在此模式下，項(xiàng)目所在地的市政府支持軌道交通站場(chǎng)實(shí)施土地綜合開(kāi)發(fā)和土地儲(chǔ)備，具體由市政府相關(guān)部門(mén)綜合考慮城市功能區(qū)規(guī)劃布局、建設(shè)用地供給能力、市場(chǎng)容納能力、軌道建設(shè)投融資規(guī)模等因素，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃，合理確定沿線(xiàn)綜合開(kāi)發(fā)土地的范圍和開(kāi)發(fā)規(guī)模，授權(quán)當(dāng)?shù)貒?guó)有投資公司對(duì)城市軌道交通場(chǎng)站及周邊土地進(jìn)行綜合開(kāi)發(fā)利用，原則上停車(chē)場(chǎng)、車(chē)輛段、站點(diǎn)和沿線(xiàn)兩側(cè)不小于1000米范圍內(nèi)土地均納入綜合利用范圍，具體如下：

(1)綜合利用土地（軌道紅線(xiàn)范圍內(nèi)）：利用場(chǎng)站、軌道等軌道交通用地進(jìn)行地上、地下空間開(kāi)發(fā)的用地，分層設(shè)立建設(shè)用地使用權(quán)，符合《劃撥用地目錄》的，以劃撥方式供地；不符合《劃撥用地目錄》的，按協(xié)議出讓方式辦理用地手續(xù)；

(2)綜合利用土地（軌道紅線(xiàn)范圍外）：紅線(xiàn)范圍外沿線(xiàn)1000米范圍內(nèi)開(kāi)發(fā)用地，采用協(xié)議出讓方式供地；

(3)綜合利用土地外其他土地：紅線(xiàn)范圍外沿線(xiàn)1000米范圍以外土地采用帶條件“招、拍、掛”等方式供地，并將統(tǒng)一聯(lián)建的軌道交通場(chǎng)站、線(xiàn)路工程及相關(guān)規(guī)劃條件和軌道建設(shè)要求作為取得土地的前提條件。

綜合開(kāi)發(fā)利用土地的相關(guān)政府土地收益和綜合利用收益扣除各項(xiàng)固定計(jì)提外，全部封閉運(yùn)作，用于彌補(bǔ)軌道交通建設(shè)部分投資，主要作為該項(xiàng)目A部分的建設(shè)資金來(lái)源，如有剩余，則用于軌道交通建設(shè)專(zhuān)項(xiàng)資金的額外補(bǔ)充。

5、案例分析

軌道交通項(xiàng)目一般投資額較大，屬于準(zhǔn)公益性事業(yè)，票款收入無(wú)法覆蓋建設(shè)及運(yùn)營(yíng)成本，通過(guò)沿線(xiàn)土地開(kāi)發(fā)增值收益反哺地鐵投資是業(yè)內(nèi)普遍認(rèn)可的一種回報(bào)模式。但是，直接將地鐵站點(diǎn)上蓋物業(yè)及下蓋空間以及沿線(xiàn)土地使用權(quán)授予項(xiàng)目公司的做法，與我國(guó)現(xiàn)行的土地管理法規(guī)之間存在沖突。

該項(xiàng)目回避了現(xiàn)行土地政策方面的法律障礙，仍由政府主導(dǎo)實(shí)施，對(duì)軌道沿線(xiàn)進(jìn)行總體規(guī)劃和綜合開(kāi)發(fā)利用，符合現(xiàn)行土地法律政策。同時(shí)，該項(xiàng)目強(qiáng)調(diào)規(guī)劃在先的理念，在該線(xiàn)建設(shè)前，已經(jīng)將停車(chē)場(chǎng)、車(chē)輛段、站點(diǎn)和沿線(xiàn)兩側(cè)不小于1000米范圍內(nèi)土地均納入綜合利用范圍，以實(shí)現(xiàn)軌道交通對(duì)區(qū)域發(fā)展帶來(lái)的協(xié)同效應(yīng)。另外，綜合開(kāi)發(fā)利用取得的收益全部封閉運(yùn)作，用于反哺該項(xiàng)目A部分的建設(shè)資金及作為軌道交通建設(shè)專(zhuān)項(xiàng)資金的額外補(bǔ)充，有效緩解財(cái)政壓力。

“XOD+PPP”模式案例——某市園博園PPP項(xiàng)目

1、項(xiàng)目背景

項(xiàng)目所在省份曾經(jīng)舉辦過(guò)園博會(huì)。當(dāng)?shù)氐膱@博園投入運(yùn)營(yíng)后，以滿(mǎn)足社會(huì)公益目標(biāo)為主，盈利能力不強(qiáng)，造血功能弱，基本上靠財(cái)政支出維持，成為政府的負(fù)擔(dān)。根據(jù)項(xiàng)目所在地的財(cái)政狀況，政府不能因?yàn)榕e辦園博會(huì)建設(shè)園博園而背上新的財(cái)政包袱，因此，要求項(xiàng)目必須有很強(qiáng)的后續(xù)經(jīng)營(yíng)能力。

2、項(xiàng)目基本情況

該項(xiàng)目總投資估算為6億元（為一期工程建設(shè)投資，不包括二期提升改造），項(xiàng)目合作期限為30年。項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容包括：綠地、廣場(chǎng)、公園入口、永久停車(chē)場(chǎng)、主展館、城市展園、13個(gè)協(xié)辦城市展園、展區(qū)布置、客服中心、管理用房、園內(nèi)水系改造、園內(nèi)道路及其他基礎(chǔ)設(shè)施等

項(xiàng)目用地

項(xiàng)目用地包括兩部分：

(1)項(xiàng)目總規(guī)劃面積為1200畝，其中規(guī)定園藝展區(qū)900畝和附屬設(shè)施區(qū)300畝；1200畝均為公益性質(zhì)劃撥用地。

(2)根據(jù)項(xiàng)目可持續(xù)發(fā)展需要，在項(xiàng)目用地四周相鄰地塊預(yù)留配套商業(yè)用地600畝；該600畝土地為商業(yè)經(jīng)營(yíng)用地，政府通過(guò)招拍掛方式進(jìn)行出讓。

項(xiàng)目建設(shè)工期

項(xiàng)目建設(shè)分二期進(jìn)行：

一期工程為政府指定的本屆展會(huì)規(guī)定建設(shè)內(nèi)容工期為一年，必須確保整體完工、按期開(kāi)園；

二期工程為配套主題運(yùn)營(yíng)所需建設(shè)的其他內(nèi)容，投資人可根據(jù)發(fā)展需要在展會(huì)結(jié)束后對(duì)相關(guān)部分進(jìn)行適當(dāng)提升改造，提升改造的總工期不超過(guò)三年。

項(xiàng)目運(yùn)作模式

項(xiàng)目采用“BOT+EPC+RC+XOD”，其中EPC指工程總承包，RC指補(bǔ)償資源（配套土地600畝），“XOD”指“旅游、養(yǎng)老、通用航空服務(wù)“等配套產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)。

項(xiàng)目移交

項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期滿(mǎn)后，項(xiàng)目公司將園博園1200畝范圍內(nèi)一期建設(shè)項(xiàng)目整體以及二期建設(shè)項(xiàng)目（配套升級(jí)相關(guān)）的可移交基礎(chǔ)設(shè)施完好地、無(wú)償移交給政府。

3、項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制

該項(xiàng)目為公益性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，政府僅支付與6億元總投資對(duì)應(yīng)的可用性服務(wù)費(fèi)，不支付運(yùn)營(yíng)服務(wù)費(fèi)。投資人應(yīng)自負(fù)盈虧，根據(jù)其運(yùn)營(yíng)方案需求，自主創(chuàng)新、自行設(shè)計(jì)，自負(fù)風(fēng)險(xiǎn)打造升級(jí)版的二期項(xiàng)目。

4、項(xiàng)目土地資金反哺

根據(jù)項(xiàng)目的特性及城市規(guī)劃，在項(xiàng)目用地四周規(guī)劃經(jīng)營(yíng)性用地600畝。投資人可根據(jù)發(fā)展需要，積極參與配套土地的招拍掛。如果社會(huì)投資人或第三方拍地的價(jià)格超過(guò)100萬(wàn)/畝，則超過(guò)部分由政府支付項(xiàng)目公司，作運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼。投資人結(jié)合其運(yùn)營(yíng)方案可積極參與經(jīng)營(yíng)性土地的開(kāi)發(fā)。該項(xiàng)目預(yù)留的配套土地形成的資金進(jìn)入財(cái)政后，可設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)資金作為可用性服務(wù)費(fèi)政府付費(fèi)資金來(lái)源。

5、案例分析

注重區(qū)域整體規(guī)劃

該項(xiàng)目最大的亮點(diǎn)在于，項(xiàng)目突破以往單純的政府付費(fèi)公益設(shè)施項(xiàng)目，尋求區(qū)域的整體規(guī)劃定位，結(jié)合本地已有產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)，探索鼓勵(lì)投資人從策劃、建設(shè)階段就從長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)需求考慮，以多種經(jīng)營(yíng)和產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目全生命周期運(yùn)營(yíng)的財(cái)務(wù)平衡，帶動(dòng)配套產(chǎn)業(yè)和創(chuàng)新型服務(wù)業(yè)發(fā)展。

土地反哺

該項(xiàng)目另外一大亮點(diǎn)在于：預(yù)留600畝土地作為配套土地的商業(yè)開(kāi)發(fā)。從投資人角度來(lái)看，參與預(yù)留配套土地商業(yè)開(kāi)發(fā)是一種補(bǔ)充資源。投資人在設(shè)計(jì)園區(qū)建設(shè)（尤其是二期升級(jí)改造工程）和運(yùn)營(yíng)方案時(shí)需考慮周邊土地開(kāi)發(fā)，通過(guò)法定程序積極參與預(yù)留600畝配套土地的商業(yè)開(kāi)發(fā)，與項(xiàng)目產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)聯(lián)動(dòng)、創(chuàng)新經(jīng)營(yíng)、可以放大基礎(chǔ)設(shè)施投資效益，實(shí)現(xiàn)以園養(yǎng)園。配套土地商業(yè)可視為補(bǔ)償資源，形成廣泛的外部效益，帶動(dòng)房地產(chǎn)、特色旅游、配套產(chǎn)業(yè)發(fā)展、擴(kuò)大就業(yè)和稅收，形成可持續(xù)發(fā)展態(tài)勢(shì)。

從政府方財(cái)政收入角度看，預(yù)留配套土地的出讓金收益（預(yù)估收入約6億元）進(jìn)入財(cái)政資金池后，可用于該項(xiàng)目可用性服務(wù)費(fèi)的政府付費(fèi)支出，至少可實(shí)現(xiàn)該項(xiàng)目的資金平衡。

案例歸納

該P(yáng)PP項(xiàng)目預(yù)留600畝土地作為配套土地的商業(yè)開(kāi)發(fā)，社會(huì)投資人通過(guò)法定程序積極參與配套土地的商業(yè)開(kāi)發(fā)，與項(xiàng)目產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)聯(lián)動(dòng)、創(chuàng)新經(jīng)營(yíng)、可以放大基礎(chǔ)設(shè)施投資效益，實(shí)現(xiàn)以園養(yǎng)園。政府僅支付與公益基礎(chǔ)設(shè)施投資對(duì)應(yīng)的可用性服務(wù)費(fèi)，不支付運(yùn)營(yíng)服務(wù)費(fèi)，投資人通過(guò)商業(yè)經(jīng)營(yíng)成本回補(bǔ)運(yùn)營(yíng)成本。配套土地商業(yè)可視為補(bǔ)償資源，形成廣泛的外部效益，帶動(dòng)房地產(chǎn)、特色旅游、配套產(chǎn)業(yè)發(fā)展、擴(kuò)大就業(yè)和稅收，形成可持續(xù)發(fā)展態(tài)勢(shì)。

五、推行“XOD+PPP”模式的主要障礙

推行“XOD+PPP”模式的主要關(guān)注點(diǎn)及可能存在的障礙在于：

1、擬配置的經(jīng)營(yíng)性活動(dòng)是否可以納入PPP項(xiàng)目公司經(jīng)營(yíng)范圍？

《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知》（財(cái)辦金〔2017〕92號(hào)）明確不屬于公共服務(wù)領(lǐng)域，政府不負(fù)有提供義務(wù)的項(xiàng)目，如商業(yè)地產(chǎn)開(kāi)發(fā)、招商引資項(xiàng)目，屬于不適宜采用PPP模式實(shí)施的范疇。

2、對(duì)于可以納入的，如何實(shí)現(xiàn)土地綜合開(kāi)發(fā)用地者與社會(huì)資本的遴選程序合并實(shí)施？

根據(jù)現(xiàn)行土地管理法規(guī)，“XOD+PPP”模式主要面臨以下幾個(gè)方面的限制：

其一，必須以招拍掛方式出讓經(jīng)營(yíng)性用地的土地使用權(quán)。

其二，禁止宗地捆綁出讓。

其三，堅(jiān)持土地收支兩條線(xiàn)原則，土地出讓收入必須專(zhuān)款專(zhuān)用。

其四，土地綜合開(kāi)發(fā)用地者與社會(huì)資本確定程序合并實(shí)施實(shí)操上存在模糊性及適用范圍的有限性?！蛾P(guān)于聯(lián)合公布第三批政府和社會(huì)資本合作示范項(xiàng)目》（財(cái)金〔2016〕91號(hào)）、《傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域?qū)嵤┱蜕鐣?huì)資本合作項(xiàng)目工作導(dǎo)則》（發(fā)改投資〔2016〕2231號(hào)）等多個(gè)國(guó)家部委頒布的規(guī)范性文件中均對(duì)此給予了政策支持，但具體實(shí)操層面仍然存在模糊地帶，如期限匹配、交易標(biāo)的確定、多頭招標(biāo)等問(wèn)題。

3、是否需要建立受益者負(fù)擔(dān)制度？

因現(xiàn)行法律所限，在項(xiàng)目公司無(wú)法通過(guò)土地開(kāi)發(fā)直接獲得收益彌補(bǔ)或平衡基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及運(yùn)營(yíng)支出的情形下，根據(jù)“誰(shuí)受益、誰(shuí)負(fù)擔(dān)”原則，政府可通過(guò)征收稅費(fèi)的方式要求基礎(chǔ)設(shè)施受益者分擔(dān)，并將該等稅費(fèi)收入專(zhuān)項(xiàng)用于相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及運(yùn)營(yíng)補(bǔ)助。

國(guó)內(nèi)外TOD相關(guān)政策制定及項(xiàng)目實(shí)踐中均對(duì)此有所安排，但其他行業(yè)領(lǐng)域（如生態(tài)環(huán)境）尚處于理論和政策研究階段（舊文參閱：《生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域PPP模式如何破局》）。舉例而言，東京軌道交通建設(shè)資金的來(lái)源廣泛，在中央、地方兩級(jí)政府承擔(dān)大部分投資的同時(shí)，受益者負(fù)擔(dān)制度和特定城市鐵路累積金制度（該項(xiàng)制度在一定程度上可以理解為通過(guò)提高票價(jià)，適當(dāng)增加使用者分?jǐn)偙壤┦琴Y金籌措的重要策略。以“誰(shuí)受益、誰(shuí)負(fù)擔(dān)"為原則，由受益者和使用者分?jǐn)偨ㄔO(shè)成本，一定程度上可以實(shí)現(xiàn)軌道交通正外部性的內(nèi)部化?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于城市優(yōu)先發(fā)展公共交通的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2012〕64號(hào)）提出城市人民政府要將公共交通發(fā)展資金納入公共財(cái)政體系，重點(diǎn)增加大容量公共交通、綜合交通樞紐、場(chǎng)站建設(shè)以及車(chē)輛設(shè)備購(gòu)置和更新的投入。但國(guó)家層面尚無(wú)針對(duì)軌道交通專(zhuān)項(xiàng)資金的具體規(guī)定。為了開(kāi)辟持續(xù)、穩(wěn)定的資金來(lái)源，國(guó)內(nèi)很多城市都就軌道交通專(zhuān)項(xiàng)資金出臺(tái)了相關(guān)政策或地方性規(guī)定，以在可行范圍以?xún)?nèi)為當(dāng)?shù)剀壍澜煌ㄐ袠I(yè)的發(fā)展提供部分資金來(lái)源保障。

六、實(shí)施“XOD+PPP”模式的政策建議

頂層設(shè)計(jì)

PPP項(xiàng)目的快速發(fā)展離不開(kāi)政府主導(dǎo)和政策支持。只有政策先行、立法先行，把頂層設(shè)計(jì)做好，才能有效突破或規(guī)避舊有的政策法規(guī)限制。

具體而言，建議從以下幾個(gè)方面做好“XOD+PPP”模式的頂層設(shè)計(jì)工作。

1、明確總體政策導(dǎo)向

制定深化基礎(chǔ)設(shè)施投融資機(jī)制創(chuàng)新機(jī)制改革、加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)總體意見(jiàn)，大力倡導(dǎo)并推動(dòng)全國(guó)范圍內(nèi)的體系性立法，并為之創(chuàng)造各方面的條件。

2、優(yōu)化部門(mén)分工與協(xié)調(diào)

由國(guó)務(wù)院牽頭，加強(qiáng)統(tǒng)籌，分工協(xié)作，督促規(guī)劃、國(guó)土、發(fā)改、財(cái)政、基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)主管部門(mén)等部門(mén)協(xié)調(diào)制定與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有關(guān)的規(guī)劃、土地儲(chǔ)備及開(kāi)發(fā)利用、資金籌措與平衡、項(xiàng)目投融資、建設(shè)及運(yùn)營(yíng)管理等系列規(guī)定，實(shí)現(xiàn)“多規(guī)融合、相互呼應(yīng)、總體協(xié)調(diào)、梯次推進(jìn)”。

3、完善相關(guān)政策法規(guī)

進(jìn)一步修改與完善國(guó)內(nèi)現(xiàn)有的投融資機(jī)制改革的政策法規(guī)，包括但不限于XOD、TOD、PPP相關(guān)規(guī)定，以及與基礎(chǔ)設(shè)施相關(guān)的規(guī)劃、土儲(chǔ)、城市更新、環(huán)境保護(hù)、民間投資、項(xiàng)目收益?zhèn)①Y產(chǎn)證券化、產(chǎn)業(yè)基金等方面的規(guī)定，確保前述政策導(dǎo)向及專(zhuān)項(xiàng)規(guī)定與現(xiàn)行政策法規(guī)銜接有序，及時(shí)具備落地及執(zhí)行條件。

組織設(shè)計(jì)

除加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)之外，法律、法規(guī)及政策制度層面的障礙，還需要通過(guò)組織機(jī)構(gòu)的設(shè)計(jì)與調(diào)整來(lái)尋求突破口。借鑒TOD模式在國(guó)內(nèi)外的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，與XOD模式相關(guān)的組織設(shè)計(jì)可以從以下三個(gè)方面來(lái)進(jìn)行。

1.強(qiáng)化組織，統(tǒng)籌管理與分工協(xié)作并重。

2.擴(kuò)大城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資管理部門(mén)權(quán)限，由其牽頭擬定項(xiàng)目開(kāi)發(fā)建設(shè)方案，并向本級(jí)政府提交發(fā)改、財(cái)政、規(guī)劃、國(guó)土、交通、稅務(wù)、招商及其他對(duì)口部門(mén)的相關(guān)職能劃分及協(xié)調(diào)建議，加強(qiáng)統(tǒng)籌管理。

3.細(xì)化相關(guān)部門(mén)分工，并由本級(jí)政府或其指定機(jī)構(gòu)監(jiān)督落實(shí)到位。

融資設(shè)計(jì)

在做好地方債及相關(guān)金融風(fēng)險(xiǎn)防控的基礎(chǔ)上，仍有必要?jiǎng)?chuàng)新機(jī)制，通過(guò)包括XOD在內(nèi)的新型發(fā)展理念與模式大力開(kāi)拓多種融資渠道。具體而言：

1、政策性融資。

建議在各級(jí)政府層面設(shè)立專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，對(duì)政策性資金、專(zhuān)項(xiàng)債、綠色債券、項(xiàng)目收益?zhèn)①Y產(chǎn)證券化等領(lǐng)域的相關(guān)政策進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)研究和對(duì)接，根據(jù)政策要求開(kāi)展工作，創(chuàng)造條件，積極爭(zhēng)取，在推行XOD模式過(guò)程中，用好用足國(guó)家及所在省市在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的優(yōu)惠金融政策。

2、PPP。

充分發(fā)揮國(guó)內(nèi)近年來(lái)在PPP模式應(yīng)用方面積累的經(jīng)驗(yàn)及勢(shì)能，由發(fā)展改革委牽頭，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)財(cái)政、規(guī)劃、國(guó)土、交通等各部門(mén)，優(yōu)化“XOD+PPP”相關(guān)制度設(shè)計(jì)，并與上文所述頂層設(shè)計(jì)相互融合，創(chuàng)建一流的投融資環(huán)境。

3、基金。

建議設(shè)立城市發(fā)展基金或城市更新基金，積極吸納包括保險(xiǎn)資金、商業(yè)銀行、中央企業(yè)、民間資本及軌道交通上下游企業(yè)在內(nèi)的潛在投資人參與基金出資，并通過(guò)政策文件明確其回報(bào)機(jī)制，主要考慮與各類(lèi)基礎(chǔ)設(shè)施新建或存量項(xiàng)目的投資、融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)及相關(guān)技術(shù)、設(shè)備采購(gòu)相掛鉤，通過(guò)“XOD+PPP”等投融資模式，實(shí)現(xiàn)相關(guān)投資“用之于項(xiàng)目、取之于項(xiàng)目”的良性循環(huán)。