為推進政府職能轉變、深化“放管服”改革和優(yōu)化營商環(huán)境，延安市承接了“全國工程建設項目審批制度改革試點和陜西省相對集中行政許可權改革試點”的“雙試點”改革任務。作為全程參與延安市改革的工程咨詢單位，深感此次改革在部分事項精簡、行業(yè)準入放開、開放競爭市場、高質(zhì)量咨詢服務、綜合性咨詢服務、項目策劃生成等方面影響深遠。面對挑戰(zhàn)與機遇，工程咨詢業(yè)要不斷深耕細作，創(chuàng)新發(fā)展，走規(guī)范有序的高質(zhì)量發(fā)展之路。

一、前言

為推進政府職能轉變、深化“放管服”改革和優(yōu)化營商環(huán)境，黨中央、國務院作出開展工程建設項目審批制度改革的重大決策；為提升政府治理能力，提高行政審批質(zhì)量和效率，激發(fā)市場活力，中央編辦、國務院法制辦做出了開展相對集中行政許可權改革試點的重大決定。延安市作為承接“全國工程建設項目審批制度改革試點和陜西省相對集中行政許可權改革試點”的“雙試點城市”，積極響應中省改革精神，在延安市開展了“兩項改革一張網(wǎng)”的行政審批改革工作，即“雙試點”和全市“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”平臺網(wǎng)絡建設及應用，同時負責市級行政許可事項的審批服務和為民服務大廳的日常管理等工作。

作為工程咨詢單位，通過深度參與延安市“雙試點”改革工作，親歷了“雙試點”改革從試點階段到全面推行的全過程，深感此次改革對工程咨詢業(yè)發(fā)展的巨大影響力，對工程咨詢工作提出了更高的要求，對于工程咨詢業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的意義深遠。本文主要結合工作實踐和感悟，從延安市行政審批制度改革對工程咨詢業(yè)影響角度進行研究，并進一步提出工程咨詢業(yè)高質(zhì)量發(fā)展建議，以供學術界和實務界探討。

二、行政審批改革背景

（一）行政審批制度改革

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央對深化行政體制改革提出了明確要求，把簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務作為行政體制改革的“先手棋”和“當頭炮”。減少行政審批等過多市場干預，發(fā)揮市場配置資源的重要作用，是簡政放權在建設工程咨詢行業(yè)的具體體現(xiàn)。按照《國務院關于投資體制改革的決定》（國發(fā)〔2004〕20號）、《政府投資條例》（國務院第712號令）、《企業(yè)投資項目核準和備案管理辦法》（國家發(fā)改委2017第2號令）等文件精神，重大和限制類之外的企業(yè)不使用政府性資金投資建設的固定資產(chǎn)投資項目，政府不再審批，轉為核準或備案，并且不斷修訂《政府核準的投資項目目錄》，逐漸縮小政府核準范圍。審批、核準與備案制存在項目立項階段，工程咨詢領域除立項階段外，還包括規(guī)劃、報建、施工、竣工驗收等階段。因此，行政審批改革涵蓋了工程咨詢服務的建設投資項目全過程階段。2018年以來，全國開展的工程建設項目審批制度改革和相對集中行政許可權改革均是行政審批制度改革的重要體現(xiàn)。

（二）工程建設項目審批制度改革

2018年5月，國務院辦公廳下發(fā)《關于開展工程建設項目審批制度改革試點的通知》（國辦發(fā)〔2018〕33號），確定在北京市、上海市、延安市、浙江省等十六個省市開展試點工作，對工程建設項目審批制度實施了全流程、全覆蓋改革，基本形成了統(tǒng)一審批流程、統(tǒng)一信息數(shù)據(jù)平臺、統(tǒng)一審批管理體系和統(tǒng)一監(jiān)管方式的“四個統(tǒng)一”。為鞏固試點成果，2019年3月，國務院下發(fā)《關于全面開展工程建設項目審批制度改革的實施意見》（國辦發(fā)〔2019〕11號），要求在全國房屋建筑和城市基礎設施領域全面開展改革工作，覆蓋行政許可等審批事項和技術審查、中介服務、市政公用服務以及備案等其他類型事項，推動流程優(yōu)化和標準化。目標在2019年上半年全國工程建設項目審批時間壓縮至120個工作日以內(nèi)并建成審批制度框架和信息數(shù)據(jù)平臺；到2020年底，基本建成全國統(tǒng)一的工程建設項目審批和管理體系。

（三）相對集中行政許可權改革

2016年6月，中央編辦、國務院法制辦下發(fā)《關于印發(fā)<相對集中行政許可權試點工作方案>的通知》（中央編辦發(fā)〔2016〕20號），同意遼寧、安徽等6省（區(qū)）開展相對集中行政許可權改革試點，積極推廣行政審批局等模式，實行“一枚印章管審批”，推動行政審批制度改革向縱深發(fā)展。2018年5月，陜西省委、省政府決定在全省開展相對集中行政許可權改革試點，延安市被確定為全省首家市級層面試點單位。延安市在全省率先組建了市行政審批服務局，將市發(fā)改委、工商局等28個部門承擔的106項行政許可事項的審批職責劃轉由行政審批服務局承擔實施，創(chuàng)新務實之舉，順應改革潮流。2018年12月，陜西省委、省政府下發(fā)《關于印發(fā)<陜西省全面推行相對集中行政許可權改革工作方案>的通知》（陜辦字〔2018〕97號），在全省全面推行相對集中行政許可權改革。

三、行政審批改革對工程咨詢業(yè)的深遠影響

工程咨詢業(yè)與經(jīng)濟社會發(fā)展和投資建設息息相關。隨著改革推進，雖然立項時間縮短，審批數(shù)量減少，但市場主體辦事時間并沒有明顯縮短，改革效果被消解了，但中介環(huán)節(jié)多、中介服務時間長、壟斷市場、收費混亂成為改革主要障礙之一。筆者親歷本輪試點改革，深感改革進程為工程咨詢行業(yè)發(fā)展帶來了以下幾點深遠影響。

（一）工程咨詢服務事項部分精簡

本輪改革對工程咨詢服務事項的調(diào)整，將對現(xiàn)有工程咨詢從業(yè)者產(chǎn)生深遠影響。國辦發(fā)〔2019〕11號文在“精簡審批環(huán)節(jié)”中明確提出“取消不合法、不合理、不必要的審批事項和前置條件，推行告知承諾制等”。延安試點改革中，在節(jié)能評估、環(huán)境影響評價、地質(zhì)災害影響評價、地震安全性評價、水土保持方案等領域探索“區(qū)域評估”、“告知承諾制”等措施，將建設項目評估評審由單體把關轉變?yōu)檎w把控，由申請后評審轉變?yōu)樯暾埱案嬷兄Z服務，通過加強事中事后的監(jiān)管來對建設項目進行管控。區(qū)域內(nèi)工程建設項目共享區(qū)域評估評審結果，非負面清單內(nèi)的項目無需單獨編報評估評審。該類區(qū)域評估事項的深化和落實，進一步減少了傳統(tǒng)工程咨詢業(yè)務，使原有業(yè)務渠道變窄。

此外，部分傳統(tǒng)工程咨詢服務事項面臨取消。以建設工程施工圖審查（以下簡稱“圖審”）為例，1999年，重慶彩虹橋整體坍塌特大工程質(zhì)量事故暴露出由于缺少政府對勘察設計等環(huán)節(jié)的監(jiān)管，工程質(zhì)量存在較大隱患。國務院通過行政立法手段，設立了施工圖審查制度，由建設單位自行委托圖審機構進行審查并直接出具審查合格書，同時明確了圖審機構的非營利性質(zhì)。以試點經(jīng)驗看，隨著工程設計質(zhì)量的不斷提升，設計人員終身負責制推行，以及圖審周期長和非營利的法人身份等因素，圖審環(huán)節(jié)已成為提速工程建設審批的重要環(huán)節(jié)。國辦發(fā)〔2019〕11號文中提出，“試點地區(qū)要進一步精簡審批環(huán)節(jié)，在加快探索取消施工圖審查（或縮小審查范圍）、實行告知承諾制和設計人員終身負責制等方面，盡快形成可復制可推廣的經(jīng)驗”，預示著圖審事項在不久的將來可能會被取消，進而直接影響工程咨詢機構的業(yè)務結構。

（二）放開資質(zhì)和行業(yè)準入

長期以來，我國對工程咨詢業(yè)采取資質(zhì)管理體制，須獲得相關從業(yè)資質(zhì)才能開展業(yè)務。隨著改革推進，越來越多的工程咨詢領域改變了行業(yè)的準入規(guī)則。例如，《工程咨詢行業(yè)管理辦法》（國家發(fā)展改革委2017年第9號令）明確工程咨詢單位實行告知性備案管理，工程咨詢單位資質(zhì)取消，改為資信評價管理；住建部取消建筑智能化、消防設施、建筑裝飾裝修、建筑幕墻等4個工程設計與施工資質(zhì)；國家廢止《工程建設項目招標代理機構資格認定辦法》和修訂《招標投標法實施條例》取消招標代理資格資質(zhì)等等。以節(jié)能評估文件編制為例，改革前，各地對工程咨詢機構的資質(zhì)規(guī)定不一，有些地方要求只有政府指定的機構或必須由工程咨詢資質(zhì)才能提供編制服務；改革后，建設單位可按要求自行編制，也可委托有能力的機構編制，審批部門不得干預，但保留審批部門對節(jié)能評估文件技術評估、評審職能。這意味著審批部門放開對節(jié)能評估文件編制機構的準入管理，同時，工程咨詢機構只有提升自身實力和服務水平，才能在業(yè)務萎縮的市場中找到機會。

（三）形成開放競爭市場平臺

在開放市場中，工程咨詢業(yè)基本形成了充分競爭的局面。凡符合相關準入要求的市場主體均可自由參與市場競爭。取消資質(zhì)相當于取消門檻，放寬工程咨詢機構承辦業(yè)務領域，加劇市場競爭，帶來新一輪行業(yè)洗牌，工程咨詢機構只有不斷提升自身業(yè)績實力和專業(yè)能力，才能在競爭中占領一席之地。

“延安市中介服務平臺”建設過程中充分吸收了工程咨詢行業(yè)市場化管理的理念，打破區(qū)域、行業(yè)和部門間中介機構執(zhí)業(yè)限制，引入各類中介服務機構入駐，實行“統(tǒng)一服務承諾時間、統(tǒng)一服務合理收費、統(tǒng)一服務質(zhì)量要求、統(tǒng)一服務評價標準”管理，在統(tǒng)一市場平臺中平等良性競爭。

（四）高質(zhì)量咨詢服務需求迫切

投資建設項目中涉及大量中介服務，中介服務時間長、質(zhì)量差、管理缺失成為突出問題，也是企業(yè)和群眾關注的痛點、堵點。在延安試點階段，除了通過“減放并轉調(diào)”優(yōu)化中介服務事項外，還要求限時服務。由于很多傳統(tǒng)工程咨詢機構服務意識不強、質(zhì)量不高，僅評審后限時修改一項都難以按時保質(zhì)完成，導致反復審查，影響審批時限，反而整體降速。

延安市建立了統(tǒng)一服務平臺、規(guī)范服務行為的“延安市中介服務平臺”，以“不設門檻”的方式開展中介機構入駐，中介機構入駐前均需填寫《中介服務機構承諾書》，自主承諾填報資料的真實性和中介服務活動，建設單位在平臺上根據(jù)資質(zhì)要求、業(yè)績實力、服務質(zhì)量等自主選擇中介機構，行政審批部門進行事中事后監(jiān)管，并納入信用體系管理。

（五）綜合性咨詢服務需求凸顯

延安市人民政府下發(fā)的《關于印發(fā)<延安市工程建設項目審批制度改革試點方案>的通知》（延政發(fā)〔2018〕14號）中提出了“在可研報告中充實人防設計條件、固定資產(chǎn)節(jié)能評估、社會穩(wěn)定風險評估、建設項目安全預評價、地上文物保護方案等內(nèi)容，一并審核批復”的內(nèi)容，行政審批部門在項目批復過程中，要求在可研報告中納入相關專項評估篇章，以精簡其他專項評估事項。這一改革舉措與最新印發(fā)的《國家發(fā)展改革委住房城鄉(xiāng)建設部關于推進全過程工程咨詢服務發(fā)展的指導意見》（發(fā)改投資規(guī)〔2019〕515號）提出的“鼓勵項目單位加強可行性研究，對國家法律法規(guī)和產(chǎn)業(yè)政策、行政審批中要求的專項評價評估等一并納入可行性研究統(tǒng)籌論證，提高決策科學化，促進投資高質(zhì)量發(fā)展。鼓勵項目單位采用投資決策綜合性咨詢，減少分散專項評價評估，避免可行性研究論證碎片化”的精神高度一致。同時，在延安試點階段，創(chuàng)新評估評審服務方式，推行開展“多評合一”、“多測合一”、“多圖聯(lián)審”等措施，大幅壓縮中介服務和評審時限，提高服務質(zhì)量。因此，工程咨詢的綜合性咨詢服務需求正在逐漸凸顯。

（六）提前介入策劃生成機制

習總書記高度重視空間規(guī)劃和“多規(guī)合一”工作，近年來積極探索了國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等“多規(guī)合一”，并新組建自然資源部統(tǒng)籌規(guī)劃工作。國辦發(fā)〔2019〕11號文明確提出了“‘一張藍圖’統(tǒng)籌項目實施”的任務目標，構建“多規(guī)合一”加強業(yè)務協(xié)同模式，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各部門對工程建設項目提出建設條件以及需要開展的評估評價事項等要求，為項目建設單位落實建設條件、相關部門加強監(jiān)督管理提供依據(jù)，加速項目前期策劃生成。

在工程建設審批制度改革試點階段，建立了依托“多規(guī)合一”的項目策劃生成機制，即以“一張藍圖”為基底，各部門提前介入，落實項目投資規(guī)模、預選址、用地指標、環(huán)保要求等條件，形成“一本可研共同策劃、共同論證、共同決策”的項目策劃生成機制；各區(qū)征地拆遷主管部門和項目業(yè)主提前介入項目，共同推進項目可決策、可落地、可實施。因此，提前介入的策劃生成機制為工程咨詢業(yè)發(fā)揮綜合性咨詢服務能力開展業(yè)務打開了一扇新通道。

四、工程咨詢高質(zhì)量發(fā)展建議

基于行政審批改革對工程咨詢業(yè)的深遠影響，提出以下工程咨詢業(yè)高質(zhì)量發(fā)展建議。

（一）發(fā)展新型智庫服務，當好咨政建言助手

隨著改革不斷深入，工程咨詢常規(guī)業(yè)務的發(fā)展?jié)摿τ邢?，應積極拓展綜合業(yè)務，發(fā)展新型智庫服務，向業(yè)務鏈條前后端延伸，發(fā)展規(guī)劃咨詢、全過程咨詢及一攬子任務服務能力，當好咨政建言助手。本次參與延安市“雙試點”改革便是工程咨詢機構新型智庫服務的體現(xiàn)。

（二）鞏固提升傳統(tǒng)業(yè)務，開辟拓展新興業(yè)務

本次改革對項目全生命周期審批時限提出了更高要求，也將為工程咨詢業(yè)帶來發(fā)展機遇。工程咨詢機構應深耕業(yè)務領域，在強化自身能力和技術水平上下功夫，不斷提高服務質(zhì)量，做專、做精，并形成一套科學、有效、完備的工程咨詢業(yè)務質(zhì)量管理體系。同時，積極開拓評估評審、區(qū)域評估、規(guī)劃咨詢等新興業(yè)務，擴大服務領域。

（三）加強專業(yè)人才建設，積極引進專家學者

無論是政府服務，還是市場發(fā)展都離不開人才。工程咨詢是智力密集型行業(yè)，應持續(xù)推進人才隊伍建設，始終保持高服務水準；并不斷加強專家?guī)旖ㄔO，緊密聯(lián)系地方乃至全國知名專家學者，充分利用外腦資源、加強人才梯隊建設。

（四）積極投身綜合性咨詢，探索全過程咨詢服務

工程咨詢機構應發(fā)揮傳統(tǒng)工程咨詢優(yōu)勢，積極參與綜合性咨詢業(yè)務，通過統(tǒng)籌考慮影響項目可行性的市場、技術、經(jīng)濟、生態(tài)環(huán)境等各種因素，結合規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策、技術標準及相關審批要求，增強決策論證的協(xié)調(diào)性。同時，積極探索全過程咨詢服務，優(yōu)化組合產(chǎn)業(yè)鏈資源，充分調(diào)動各方積極性，多環(huán)節(jié)多專業(yè)無縫對接，提高全過程咨詢服務質(zhì)量。

（五）著力加強自律管理，認真接受行業(yè)監(jiān)督

工程咨詢機構應推進自身誠信建設，規(guī)避執(zhí)業(yè)混亂和誠信缺失，在行業(yè)協(xié)會的監(jiān)督管理下，共同建立公平競爭、誠實守信的工程咨詢市場環(huán)境，促進工程咨詢業(yè)健康發(fā)展。

五、結束語

綜上所述，工程咨詢業(yè)在行政審批制度改革背景下，面對深刻的行業(yè)變革，挑戰(zhàn)與機遇并存，要遵循獨立、公正、科學的原則，貫徹新發(fā)展理念，不斷深耕專業(yè)領域，創(chuàng)新發(fā)展方式，以規(guī)范有序的執(zhí)業(yè)操守，向高質(zhì)量發(fā)展之路邁進。