隨著國家經(jīng)濟改革和發(fā)展的需求，建設(shè)領(lǐng)域的全面改革同其他行業(yè)一樣，向著有利于社會政治穩(wěn)定、經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展和管理可控化方向進行。建設(shè)領(lǐng)域的改革在2017年國務(wù)院辦公廳17號文指引下，經(jīng)過一些地方的試點和經(jīng)驗總結(jié)，下一步大中型政府投資（擔(dān)保）項目或國有投資為主的項目（建設(shè)工程）必將成為全面實行改革的主要目標。在開展建設(shè)項目全過程工程咨詢方面，也將在這類項目中優(yōu)先實行。

什么是全過程工程咨詢

全過程工程咨詢服務(wù)即是一個新出現(xiàn)的事物，又是一個傳統(tǒng)的行業(yè)。說其新，是因為全過程工程咨詢這種提法或做法以前很少出現(xiàn)過，也沒有形成有針對性的法規(guī)或制度；說其是一個傳統(tǒng)的行業(yè)，是因為全過程工程咨詢內(nèi)容沒有脫離建設(shè)工程各階段工程咨詢內(nèi)容的范圍，只是工程咨詢覆蓋的內(nèi)容與名稱發(fā)生了變化而已。全過程工程咨詢綜合傳統(tǒng)工程投融資評估、設(shè)計、招投標與項目管理等，近似于“設(shè)計-建造”交鑰匙工程，按照國務(wù)院辦公廳等文件內(nèi)容描述，將“設(shè)計-建造”交鑰匙工程中的實體建造部分分離出來，只保留其建造過程中的“管理”部分，就是目前所指稱的全過程工程咨詢的主要內(nèi)容。

參照“國辦發(fā)【2017】19號”文理解的全過程工程咨詢的內(nèi)容應(yīng)該為：工程建設(shè)過程中可以替代建設(shè)方（投資方）進行工程全過程管理或咨詢（不包含實體建造）的機構(gòu)或組織。

對于全過程工程咨詢的具體定義，目前還沒有一個明確的標準，也難以用現(xiàn)有的法律、標準和規(guī)范對其工作與服務(wù)內(nèi)容加以明確，這也是全過程工程咨詢在實施中可能面臨困境的主要原因。

法律與制度上的困境

建設(shè)項目“全過程工程咨詢”如果僅僅從字面上的意思去理解，就是對一個工程（項目）從設(shè)想到立項、從設(shè)計到施工、從試產(chǎn)到運行期滿的建設(shè)投資全過程的咨詢服務(wù)過程。整個服務(wù)過程中，咨詢部門不參與其間的實體生產(chǎn)；也就是說不接觸建筑施工（建造）和產(chǎn)品生產(chǎn)（運營），僅僅提供技術(shù)和管理等方面的支持（包含設(shè)計）。這種模式的確難以從中、西方現(xiàn)有的建設(shè)項目管理制度和規(guī)范中尋找到類似的方法，只能掬起其中的部分內(nèi)容加以糅合而成。

按照上述理解，國家行業(yè)行政管理部門將施工企業(yè)和設(shè)計等咨詢企業(yè)有目的的進行分開，不讓同一個產(chǎn)品、兩個主要參與者（建造和設(shè)計）合二為一。如此也就難以建立起真正高效的建筑產(chǎn)業(yè)。只有打破建設(shè)領(lǐng)域的條塊分割，將設(shè)計（咨詢）、施工進行徹底的整合，形成“設(shè)計-建造”等多種形式的一體化模式，并對外開放市場，才能更有效的引進和吸收世界上的先進經(jīng)驗和技術(shù)，使得中國的建設(shè)工程得到更好、更快的技術(shù)革新和管理上的有效發(fā)展。

無論是沿用西方社會特有的“設(shè)計-建造”等模式，還是上文理解的非實體生產(chǎn)過程的咨詢模式，都存在法律與制度上的困境。

采用傳統(tǒng)的“設(shè)計-建造”模式，淡化了設(shè)計、咨詢、管理與建造之間的界限與分割，本可以直接或間接引用菲迪克條款和PMBOK指南（美國項目管理知識體系指南）等國際標準。這些建立在自由經(jīng)濟條件下的規(guī)范與標準，在國有經(jīng)濟占主導(dǎo)地位的中國特色經(jīng)濟體系中，很難直接引用。

如果僅將“全過程工程咨詢”理解為工程建設(shè)過程中為投資方（項目業(yè)主）提供“純咨詢”智力活動，現(xiàn)有的監(jiān)理（主要是代替建設(shè)方進行項目管理與咨詢）行為將擴大到除建造和生產(chǎn)之外的所有智力活動之中。現(xiàn)有的法律、制度和規(guī)章體系如何構(gòu)建其責(zé)權(quán)利之間的關(guān)系？是打破原有的監(jiān)理作為建設(shè)工程質(zhì)量、安全保障體系的五大責(zé)任主體之一，還是廢止后重新建立新的規(guī)則？畢竟全過程工程咨詢是代表建設(shè)方，而本身又是勘查、設(shè)計和監(jiān)理咨詢方，如何界定這其中的法律責(zé)任與義務(wù)？這些關(guān)系，需要從法律方面進行研究和考量，以減少在全過程工程咨詢實施過程中產(chǎn)生的責(zé)權(quán)利糾紛或?qū)Ω母锂a(chǎn)生阻滯效應(yīng)。

觀念和環(huán)境方面的制約

改革開放已經(jīng)四十年，建設(shè)監(jiān)理也走過了三十年，隨著社會經(jīng)濟的高速發(fā)展，近二十年從高速發(fā)展的監(jiān)理咨詢業(yè)中又分化出了投資咨詢、造價與招投標等咨詢細類。雖然對監(jiān)理咨詢進行了細分，卻也使得建設(shè)工程咨詢變得更加條塊（區(qū)段）分割，各分類之間形成了無形的障礙和隔閡。而這種隔閡之間卻沒有一個統(tǒng)一制約機制將其聯(lián)系成一個整體。

政府現(xiàn)在所倡導(dǎo)的全過程工程咨詢，是要打破過去一段時期以來所形成的同行業(yè)間的業(yè)務(wù)分割所造成的管理低效和資源浪費，同時建立起高效行政和節(jié)約智力資源的一種全新機制。降低和減少工程建設(shè)過程中本應(yīng)該由企業(yè)自律和社會法律體系起作用的管理職能，提高經(jīng)濟活動中一些主要或重大要素的自由流動空間和自由組合能力，使社會資源能夠更加有效的分配和利用。

要達到這樣的效果，現(xiàn)有社會環(huán)境和經(jīng)濟環(huán)境的一些傳統(tǒng)觀念，尤其是各不同專業(yè)之間的條塊分割和壁壘必須解除。而這種壁壘之所以難以瓦解，除了從計劃經(jīng)濟時代延續(xù)下來的行業(yè)保護規(guī)定之外，還有各壁壘之內(nèi)的利益保護思想。

不解決觀念上的保護主義，繼續(xù)在原有的經(jīng)濟環(huán)境和政治環(huán)境中運行任何新的改革，都將使得改革難以走向真正的開放、也使得行業(yè)難以走出越來越嚴重的困境。

人才與經(jīng)驗的制約

實行全過程工程咨詢，人才制約應(yīng)該是今后實踐過程中的一個逐漸被暴露出來也會得到逐漸平復(fù)的重大問題。

不論是哪一類咨詢，需要的都是高于行業(yè)平均水平且越高越好的智慧與經(jīng)驗。建設(shè)工程的咨詢業(yè)也一樣離不開知識全面、經(jīng)驗豐富的專業(yè)人士，即菲迪克條款統(tǒng)稱之為“有經(jīng)驗的工程師”。全過程工程咨詢的發(fā)展更是離不開有經(jīng)驗的工程師，不僅如此，當(dāng)實行真正的建設(shè)工程全過程咨詢服務(wù)時，這個團隊還需要有經(jīng)驗的律師（遇到國際資金使用或國際項目時，更是需要熟悉相關(guān)國際法律的律師團隊）、風(fēng)險評估師和具有其他各類相關(guān)專業(yè)的高級人才。

正如華爾街的分析師，大都來自其所分析行業(yè)的頂尖科學(xué)家和工程師一樣。只有擁有了行業(yè)內(nèi)的頂端人才，才能更有利于行業(yè)的發(fā)展。因為他們所具有的經(jīng)驗和智慧，更容易清楚的看清行業(yè)的發(fā)展方向和目標實現(xiàn)過程中可能存在的潛在利益、陷阱或災(zāi)難。

缺乏熟悉現(xiàn)場管理和施工工藝的設(shè)計者

當(dāng)前全過程工程咨詢業(yè)的組建和發(fā)展，受到人才的制約是顯而易見的。行業(yè)傳統(tǒng)的條塊分割，讓工程建設(shè)過程中設(shè)計與施工這兩個最主要的部分，長期處于分割狀態(tài)。

在計劃經(jīng)濟時代，設(shè)計人員大都經(jīng)歷基層（施工現(xiàn)場）的鍛煉，基本了解一些施工過程的操作程序。改革開放后，隨著建筑業(yè)培養(yǎng)的人才越來越普及，進入設(shè)計單位的人員很少再有到施工企業(yè)進行中短期鍛煉的機會。一般是一出校門立即進入設(shè)計院所，進而在設(shè)計過程中，慢慢了解或掌握一些現(xiàn)實中的施工概況，卻缺乏對施工實際技術(shù)和管理水平的深刻與真實了解?，F(xiàn)有的建筑專業(yè)培訓(xùn)也很少培養(yǎng)學(xué)生的實際動手或操作能力，學(xué)生的實習(xí)更多的是去現(xiàn)場進行觀摩（視同于戶外的郊游）。受傳統(tǒng)文化的影響，學(xué)生也很少具備主動去實踐操作的動力。每個人心里都還保留著一份“勞心者治人，勞力者治于人”的觀念，不恥于建筑工程現(xiàn)場的實際勞動與實踐。這也導(dǎo)致現(xiàn)在的很多設(shè)計遠遠脫離于現(xiàn)實的施工工藝和施工技術(shù)；加上現(xiàn)有施工企業(yè)的技術(shù)和管理水平的參差不齊，設(shè)計與施工之間的隔閡就變得更加突出。

缺乏深悉設(shè)計者意圖的施工人員

受傳統(tǒng)觀念和市場因素的影響，優(yōu)秀的建筑類畢業(yè)生首選進入設(shè)計院所或進入高校任教等，其次才是考慮進入施工企業(yè)。暫且不考慮進入施工企業(yè)人才的素質(zhì)（很多在校成績平平的學(xué)生離開學(xué)校走上社會后，持續(xù)的學(xué)習(xí)和實踐努力很快讓其從自己的崗位上脫穎而出），學(xué)生一旦離開學(xué)校進入施工企業(yè)，很難有機會進入設(shè)計院所從事設(shè)計工作；同理，進入設(shè)計單位后再轉(zhuǎn)入施工企業(yè)工作的人也非常稀少。這就造成了現(xiàn)有的施工人員很難全面接觸工程設(shè)計方面的知識體系，對一些特殊工程的設(shè)計意圖更是難以從工程技術(shù)之外的知識體系加以理解和掌握。這很容易導(dǎo)致設(shè)計者意圖會因為一些技術(shù)問題而被任意變更，導(dǎo)致設(shè)計者意圖被篡改而失去設(shè)計主題的原旨，除非設(shè)計者是設(shè)計界的大師級且受到各方尊重的人士，才有可能保證設(shè)計意圖不因技術(shù)和成本問題而被徹底否決或被篡改得面目全非。

在施工過程中，不僅建筑樣式與風(fēng)格經(jīng)常因投資掌控者的喜好而被加上庸俗和品味低下的外衣；一些友好型的環(huán)境設(shè)計（包括廣場、綠化、水系、小品等景觀環(huán)境），更容易被所謂的“領(lǐng)導(dǎo)者”的一句話給徹底否定，讓設(shè)計者的智慧和先進理念得不到彰顯，也讓社會失去了展示不同藝術(shù)表現(xiàn)形式和獨特思想的機會。

施工人員除了關(guān)心建設(shè)過程的技術(shù)和成本問題之外，很少關(guān)心文化和人居環(huán)境的友善（非簡單的揚塵、污水和噪音等防止問題）。建立一支高素質(zhì)的既懂得施工技術(shù)與成本控制，又能理解設(shè)計者意圖真正的“有經(jīng)驗的工程師”，是進行全過程工程咨詢不可缺少的人才。

缺乏復(fù)合型管理人才

建設(shè)項目實行全過程工程咨詢，除了需要懂施工管理過程與工藝技術(shù)的設(shè)計人員和深悉設(shè)計者意圖的施工人員之外，更需要引進和培育復(fù)合型管理人才。包含以律師、會計師、建筑（結(jié)構(gòu)）工程師、建造師、投資咨詢（造價）工程師和管理（監(jiān)理）工程師為主，具備一項或多項技能的復(fù)合型管理人才。

建立新的全過程工程咨詢組織和機構(gòu)，缺少這方面的復(fù)合人才，很難將一個大型的復(fù)雜項目進行有效的組織和實施。除非繼續(xù)沿用計劃經(jīng)濟時代傳承下來的指揮部制管理體系，以與行政級別高低相適應(yīng)的首長擔(dān)任指揮長進行項目的統(tǒng)一協(xié)調(diào)。如果想改變這這樣的管理結(jié)構(gòu)，除了依據(jù)健全的法律環(huán)境和良好的政治環(huán)境之外，采用專業(yè)性的人才管理團隊無疑是最高效的社會組織機構(gòu)。

市場與經(jīng)濟開放度的制約

改革開放已經(jīng)走過四十年，就整個社會經(jīng)濟來說，很多方面已經(jīng)全面走向世界，也對外逐漸開放，尤其是上世紀最后十年。如今的經(jīng)濟市場，對內(nèi)（民營經(jīng)濟）開放度明顯大于對外（國際資本）。有些領(lǐng)域?qū)ν忾_放的壁壘還沒有解除，其中就包含建設(shè)領(lǐng)域。除了一些特殊的項目采取國內(nèi)企業(yè)與國外公司合作之外，大多數(shù)項目均不對外開放。這也導(dǎo)致現(xiàn)有的建設(shè)領(lǐng)域從設(shè)計理念到項目實施都只是簡單的借鑒和模仿國外的優(yōu)秀作品和其管理方法，而缺乏必要的地域文化和形成自己本土先進的管理方法論。

實行建設(shè)項目全過程工程咨詢，如果繼續(xù)走半開放或在自我封閉的環(huán)境中進行制度改良，其效果可能遠遠難以達到世界先進水平。尤其在現(xiàn)代技術(shù)日異月新的情況下，不能融入世界一體化，就只能處處受制于人、落后于人。

建筑市場的開放也會如其他行業(yè)一樣，一旦打開大門，與項目管理等先進技術(shù)和管理理念一起進入的也有一時難以適應(yīng)的異域文化。管理理念都是建立在自有傳統(tǒng)文化基礎(chǔ)之上的。上世紀中后葉日本在引入西方發(fā)達國家管理經(jīng)驗時，在汲取其管理精髓的同時，很好的保護了自己民族文化中的優(yōu)良品性，并將之發(fā)揚光大，形成日本特有的現(xiàn)代化管理方法論。

日本文化至少在近代（十九世紀中葉）之前以中華文化為基礎(chǔ)，近代之后雖然吸取了西方現(xiàn)代憲政思想，其基調(diào)依然保持了漢文化中的儒家和佛家文化的底色，并使其國家的現(xiàn)代文明高高站立在當(dāng)今世界最先進的文明之列。

中國有著悠久的歷史文明，既不缺乏創(chuàng)新精神，也不缺少勤勞與智慧。在社會主義實踐走過近七十年之際，繼續(xù)融合世界上先進的社會理念、文化為自己所用，通過擴大開放的形式進行技術(shù)等各方面的引進和交流，必將更快速與便捷的改善現(xiàn)有社會環(huán)境下的許多不足，使建設(shè)領(lǐng)域在大發(fā)展時期能更高效的服務(wù)于社會，讓建設(shè)起來的建筑和環(huán)境（城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村）更符合人類現(xiàn)在和以后的生活與生存。

全過程工程咨詢時期已近到來

當(dāng)社會由農(nóng)業(yè)經(jīng)濟已近轉(zhuǎn)換到工業(yè)經(jīng)濟，如今工業(yè)經(jīng)濟又正向知識經(jīng)濟轉(zhuǎn)換之時，任何行業(yè)的持續(xù)發(fā)展都離不開更加符合社會文化、政治制度等的方法論。而形成和修正這些方法論總是難以離開高端智慧與實踐經(jīng)驗相結(jié)合的咨詢機構(gòu)和組織。

建設(shè)項目全過程工程咨詢業(yè)的到來，不僅僅是建立在政府的指令性文件之中，如今已經(jīng)逐漸并落實到每一級政府的工作中。除了一些省份已經(jīng)開始對一些建設(shè)項目進行“設(shè)計-施工”一體化招標和實施之外，也有的地方政府開始將建設(shè)工程全過程咨詢納入下一步項目試點工作之中。項目建設(shè)的“設(shè)計-施工”一體化，意味著業(yè)主對該項目的管理，就需要具備全過程工程咨詢企業(yè)的服務(wù)，以減少業(yè)主建立不必要的臨時管理團隊。而這種全過程工程咨詢服務(wù)體系的建立，對今后財政資金使用效率的提高和對國際資金使用的透明度，都將起著積極的作用。

無論本行業(yè)是否做好了相應(yīng)的準備，建設(shè)項目的全過程工程咨詢已經(jīng)走入現(xiàn)實之中，其發(fā)展途徑雖然目前還不太明朗，其總體發(fā)展思路卻顯得較為明確：打破建設(shè)領(lǐng)域的條塊分割，整合建設(shè)領(lǐng)域的優(yōu)質(zhì)資源，尤其是人才資源，進行優(yōu)化配置，組建適合現(xiàn)代建設(shè)項目管理全過程工程咨詢需求的項目團隊，向著集約化方向發(fā)展。