2018年4月，文旅部和財(cái)政部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于在旅游領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見》，各方對旅游領(lǐng)域PPP的關(guān)注明顯提高。旅游PPP項(xiàng)目目前已有多少項(xiàng)目落地?已落地旅游PPP項(xiàng)目能反映哪些現(xiàn)實(shí)?旅游PPP未來走向何方?本文對已落地的104個(gè)旅游PPP項(xiàng)目進(jìn)行數(shù)據(jù)分析，總結(jié)現(xiàn)狀特點(diǎn)，并提出旅游PPP未來發(fā)展需重點(diǎn)關(guān)注的方向。

財(cái)政部PPP綜合信息平臺(tái)發(fā)布的《2018年第1期季報(bào)(總第10期)》的數(shù)據(jù)顯示，截至2018年3月末，管理庫共清理53個(gè)旅游PPP項(xiàng)目，投資額343億元;旅游示范項(xiàng)目37個(gè)，已落地19個(gè)(落地率51%，明顯低于83.5%的整體示范項(xiàng)目落地率)。截至2018年3月末，管理庫中共有327個(gè)旅游PPP項(xiàng)目，占管理庫項(xiàng)目總數(shù)的4%;旅游PPP項(xiàng)目投資額4733億元，占管理庫項(xiàng)目總投資的4.1%。旅游PPP落地項(xiàng)目95個(gè)(落地率29%，低于44.8%的管理庫項(xiàng)目落地率)，落地投資額1327億元。

根據(jù)4月30日的統(tǒng)計(jì)，管理庫已落地的旅游PPP項(xiàng)目更新為104個(gè)。以下為從項(xiàng)目細(xì)分類型、投資規(guī)模、合作期限、回報(bào)機(jī)制、中標(biāo)社會(huì)資本類型等幾個(gè)維度分析的結(jié)果。

一、項(xiàng)目類型：文化旅游、旅游配套設(shè)施和生態(tài)旅游項(xiàng)目數(shù)量及投資額均位居前三

財(cái)政部PPP綜合信息平臺(tái)中對旅游PPP項(xiàng)目，主要分為旅游配套設(shè)施、文化旅游、生態(tài)旅游、觀光旅游、農(nóng)業(yè)旅游和其他等幾種細(xì)分類型。

104個(gè)已落地旅游PPP項(xiàng)目中，以項(xiàng)目數(shù)量計(jì)，文化旅游類30個(gè)，占旅游PPP已落地項(xiàng)目的29%;其次是旅游配套設(shè)施類27個(gè)，占26%;排名第三的是生態(tài)旅游26個(gè)，占25%。

以項(xiàng)目投資額計(jì)，位居前三依然分別是文化旅游類、旅游配套設(shè)施類、生態(tài)旅游。其中文化旅游和旅游配套設(shè)施投資額均超過450億元，各占已落地旅游PPP的33%;生態(tài)旅游投資額接近300億元，占21%。

再看各細(xì)分類型的平均投資額，最高的是旅游配套設(shè)施，達(dá)到16.72億元，文化旅游、生態(tài)旅游和觀光旅游均超過10億元，其他和農(nóng)業(yè)旅游則平均為6.7億元和5.9億元。

二、投資額規(guī)模：位于1-20億元之間的項(xiàng)目占83%

104個(gè)已落地旅游PPP項(xiàng)目中，單體投資額最高的是浙江省海鹽濱海國際度假區(qū)項(xiàng)目(旅游配套設(shè)施類)，投資額為270億元;單體投資額最低的是貴州省黔西縣鄉(xiāng)村旅游建設(shè)PPP項(xiàng)目(旅游配套設(shè)施類)，投資額為7072萬元。

而按照投資額區(qū)間進(jìn)行匯總，我們發(fā)現(xiàn)，投資額位于5億元-10億元的項(xiàng)目共有32個(gè)，占31%;1億元-5億元的項(xiàng)目有31個(gè)，占30%;10億元-20億元的有23個(gè)，占比22%。三者相加共占104個(gè)項(xiàng)目中的83%。位居第四的是20億元-50億元的項(xiàng)目有11個(gè)，占比10%。1億元以下、50億元-100億元、100億元以上的項(xiàng)目均較少。

三、合作期限：多集中在10-20年期間

104個(gè)已落地旅游PPP項(xiàng)目中，10-15年的項(xiàng)目有30個(gè)，占37%;15-20年的項(xiàng)目有19個(gè)，占比為24%。10-20年合計(jì)項(xiàng)目占比達(dá)到61%。20-25年、25-30年的項(xiàng)目分別占比為12%和23%。30年以上的項(xiàng)目也有3個(gè)，占比4%。最長的是陜西安康市瀛湖文化旅游景區(qū)，合作期為50年。

四、回報(bào)機(jī)制：可行性缺口補(bǔ)助為主，政府付費(fèi)、使用者付費(fèi)為輔

回報(bào)機(jī)制上，73個(gè)項(xiàng)目為可行性缺口補(bǔ)助，占比為70%;政府付費(fèi)和使用者付費(fèi)的項(xiàng)目分別為18個(gè)、13個(gè)，占比分別為17%、13%。

因此，政府財(cái)政負(fù)有支出責(zé)任的項(xiàng)目(政府付費(fèi)及可行性缺口補(bǔ)助)合計(jì)為91個(gè)，占比達(dá)到87%。

對三種回報(bào)機(jī)制下各項(xiàng)目所屬細(xì)分類型再進(jìn)行分析：

(1)政府付費(fèi)的旅游PPP項(xiàng)目中，旅游配套設(shè)施類占45%;觀光旅游、生態(tài)旅游和文化旅游各占22%、22%和11%，合計(jì)55%。理論上，旅游配套設(shè)施PPP如果是為地方旅游項(xiàng)目做配套而設(shè)計(jì)，比如旅游公路、景區(qū)景觀等項(xiàng)目，那回報(bào)機(jī)制上為政府付費(fèi)情有可原，但實(shí)際上個(gè)別文化旅游產(chǎn)業(yè)園、文旅特色小鎮(zhèn)也被歸為旅游配套設(shè)施且設(shè)計(jì)為政府付費(fèi);而包括文化旅游、生態(tài)旅游及觀光旅游PPP，按理合作內(nèi)容應(yīng)含有旅游經(jīng)營、能帶來經(jīng)營性收入，應(yīng)為使用者付費(fèi)或可行性缺口補(bǔ)助，但已落地項(xiàng)目中有10個(gè)此類PPP項(xiàng)目設(shè)計(jì)為政府付費(fèi)。

政府付費(fèi)旅游PPP項(xiàng)目中，合作期限也普遍集中在10-15年，占比達(dá)到83%。其中合作期限為10年的最多，為11個(gè)，占政府付費(fèi)旅游PPP項(xiàng)目總數(shù)的61%。這在一定程度上可能反映出此類項(xiàng)目具有融資上的考慮。在PPP規(guī)范化時(shí)代，各方需特別關(guān)注項(xiàng)目入庫與清理出庫的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，避免違背項(xiàng)目庫相關(guān)管理的要求而影響項(xiàng)目落地。

(2)使用者付費(fèi)的旅游PPP項(xiàng)目中，文化旅游、觀光旅游、生態(tài)旅游、農(nóng)業(yè)旅游類PPP項(xiàng)目合計(jì)為10個(gè)，占比77%;而旅游配套設(shè)施類PPP也占了23%，從項(xiàng)目名稱和建設(shè)內(nèi)容看基本為旅游集散中心或旅游酒店等。

使用者付費(fèi)的旅游PPP項(xiàng)目中，除個(gè)別合作期為20年、24年外，其余均為30年。這點(diǎn)符合旅游開發(fā)培育期長、資本收回及獲得盈利需要更長時(shí)間的特點(diǎn)。

(3)可行性缺口補(bǔ)助的旅游PPP項(xiàng)目中，文化旅游、生態(tài)旅游兩類PPP項(xiàng)目合計(jì)為43個(gè)，占比約60%;旅游配套設(shè)施類PPP占22%。

可行性缺口補(bǔ)助的旅游PPP項(xiàng)目中，合作期為10年(含)-15年的項(xiàng)目38個(gè)，占52%;15-20年的項(xiàng)目16個(gè)，占21%;20-25年、25-30年(含及以上)分別為8個(gè)和11個(gè)，占比分別為10%、15%。

需要說明的是，因?yàn)轫?xiàng)目詳細(xì)數(shù)據(jù)整理非常耗時(shí)、且信息披露并不充分，本文未對可行性缺口補(bǔ)助旅游PPP項(xiàng)目再進(jìn)行深度分析。但從部分項(xiàng)目已披露的文件可以看出，不少采取可行性缺口補(bǔ)助的旅游PPP項(xiàng)目，通過使用者付費(fèi)(經(jīng)營性收入)部分占比偏低，大頭還是以財(cái)政支出為主，對地方未來財(cái)政會(huì)造成一定壓力。

五、中標(biāo)社會(huì)資本類型：工程建筑、園林/生態(tài)企業(yè)占主角

104個(gè)已落地旅游PPP項(xiàng)目中，中標(biāo)社會(huì)資本類型多樣。其中，工程建筑類(含建筑型央企、地方工程公司、房地產(chǎn)公司等)社會(huì)資本中標(biāo)其中的40個(gè)項(xiàng)目，占比達(dá)到38%;其次是園林/生態(tài)類(含傳統(tǒng)園林企業(yè)、轉(zhuǎn)型后的生態(tài)環(huán)境企業(yè))社會(huì)資本中標(biāo)38個(gè)項(xiàng)目，占比為36%;旅游投資類(包括文化旅游公司、生態(tài)旅游公司、酒店經(jīng)營公司等)社會(huì)資本中標(biāo)10個(gè)項(xiàng)目，占10%;綜合投資類(主要為地方業(yè)務(wù)多元化的綜合集團(tuán)公司)、地方投資平臺(tái)類(地方城投、建投等)社會(huì)資本各占6%、5%。工程建筑類及園林/生態(tài)類社會(huì)資本中標(biāo)的項(xiàng)目合計(jì)占比達(dá)到74%，而外界期待專業(yè)做旅游運(yùn)營和投資的企業(yè)，目前并不活躍。

各類型社會(huì)資本中標(biāo)的旅游PPP項(xiàng)目，按投資額計(jì)算，工程建筑類、園林/生態(tài)類、旅游投資類名列前三。其中前兩者均超過400億元。旅游投資類為354億元(其中浙江省海鹽濱海國際度假區(qū)一個(gè)項(xiàng)目即為270億元，其他則體量較小)。

從合作期限看，工程建筑類、園林/生態(tài)類社會(huì)資本所中標(biāo)的旅游PPP項(xiàng)目50%位于10年(含)-15年;而旅游投資類社會(huì)資本所中標(biāo)的旅游PPP項(xiàng)目50%集中在25年以上。這可能反映出不同社會(huì)資本所追求的利益不同，對旅游PPP項(xiàng)目合作期限也有較為顯著的偏好。

值得注意的是，投資平臺(tái)類主要為本地城投公司，作為社會(huì)資本參與本地PPP項(xiàng)目是否主體適格有待商榷。金融機(jī)構(gòu)類(含資產(chǎn)管理公司、商業(yè)銀行)作為社會(huì)資本參與旅游類項(xiàng)目，是否更多為融資考慮、而非運(yùn)營導(dǎo)向，也是需要關(guān)注的情形。

六、對旅游PPP現(xiàn)狀的簡要點(diǎn)評與未來展望

從前述對104個(gè)已落地旅游PPP項(xiàng)目的數(shù)據(jù)分析來看，旅游項(xiàng)目類型雖然多樣、但純粹意義上的旅游投資建設(shè)運(yùn)營項(xiàng)目尚為少數(shù);不少旅游PPP項(xiàng)目還有很強(qiáng)的融資導(dǎo)向，這從合作期限較為集中在10-20年、可行性缺口補(bǔ)助和政府付費(fèi)方式合計(jì)占比很高等方面均有體現(xiàn);在中標(biāo)社會(huì)資本方面，工程建筑類、園林/生態(tài)類占據(jù)四分之三的天下，“專業(yè)的人做專業(yè)的事”需要更多具有豐富旅游運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)的社會(huì)資本參與到旅游PPP中來。

從PPP規(guī)范操作、高質(zhì)量發(fā)展的大方向看，旅游PPP未來應(yīng)該在以下幾個(gè)方面努力，方能行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

1、模式上突出運(yùn)營，強(qiáng)調(diào)專業(yè)能力

作為公共服務(wù)，而非傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，旅游PPP應(yīng)更突出運(yùn)營、強(qiáng)調(diào)績效。因此在實(shí)施方案及相關(guān)文件中應(yīng)對旅游開發(fā)建設(shè)運(yùn)營方面有更高的要求。相關(guān)參與的社會(huì)資本，無論是工程建筑類、園林/生態(tài)類還是旅游投資類等企業(yè)，均應(yīng)強(qiáng)化自身在旅游運(yùn)營上的競爭力。

2、風(fēng)險(xiǎn)分配上，高度關(guān)注商業(yè)經(jīng)營

旅游PPP項(xiàng)目既具有公共服務(wù)的屬性，也具有商業(yè)運(yùn)營的特征。旅游PPP成功與否的一個(gè)重要標(biāo)志是有沒有吸引力，能否帶來客流、創(chuàng)造收入。區(qū)別于市政工程、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目，旅游PPP要求更高的商業(yè)經(jīng)營能力，也因此面臨更高的市場風(fēng)險(xiǎn)，這應(yīng)在風(fēng)險(xiǎn)分配上有所反應(yīng)。

3、付費(fèi)機(jī)制上，更多體現(xiàn)經(jīng)營性收入，降低財(cái)政支出責(zé)任

在此輪PPP興起之前，各地大部分旅游項(xiàng)目是通過招商方式進(jìn)行操作，由企業(yè)自擔(dān)幾乎所有風(fēng)險(xiǎn)，自負(fù)盈虧。在當(dāng)前實(shí)施旅游PPP項(xiàng)目，應(yīng)盡可能采取使用者付費(fèi)或可行性缺口補(bǔ)助的方式進(jìn)行推進(jìn)，且激勵(lì)或要求中標(biāo)社會(huì)資本想方設(shè)法獲得更多經(jīng)營性的收入，降低甚至免除財(cái)政支出責(zé)任。

4、注重前期設(shè)計(jì)，全面統(tǒng)籌謀劃

和其他領(lǐng)域PPP主要服務(wù)本地居民不同，旅游PPP項(xiàng)目更多面向外來居民(游客)。有什么資源吸引游客來、游客方不方便來、游客來了之后怎么消費(fèi)等等都是需要面對的問題，也是關(guān)系旅游PPP能否成功的關(guān)鍵。因此，旅游PPP前期設(shè)計(jì)和系統(tǒng)謀劃至關(guān)重要，包括但不限于本地旅游資源情況(資源類型，生態(tài)環(huán)境、歷史文化、民族文化等;資源的獨(dú)占性、稀缺性等)、市場情況(交通便利性、目標(biāo)客群等)、業(yè)態(tài)構(gòu)成(吃住行游購?qiáng)柿?，匹配哪些業(yè)務(wù)、設(shè)施、服務(wù))、投入產(chǎn)出(現(xiàn)金流匹配)等等。

5、資源廣泛整合，追求多方共贏

旅游PPP實(shí)際上涉及景觀設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)、景區(qū)專業(yè)運(yùn)營商、旅游地產(chǎn)商、地方政府、當(dāng)?shù)鼐用竦炔煌愋?ldquo;利益相關(guān)方”，或者說這些主體構(gòu)成了旅游項(xiàng)目的“命運(yùn)共同體”。因此從項(xiàng)目順利實(shí)施、效益最大化的角度，需要考慮各方的利益，平衡好旅游商業(yè)經(jīng)營與公共服務(wù)的關(guān)系，并發(fā)揮各方優(yōu)勢和積極性，進(jìn)行資源的廣泛、深度整合，為各方帶來益處。

總之，旅游PPP已迎來政策機(jī)遇，尚需地方政府、咨詢機(jī)構(gòu)和社會(huì)資本等各方遵循“初心”，規(guī)范而專業(yè)地推進(jìn)，方能真正成為“風(fēng)口”，推動(dòng)旅游PPP與旅游產(chǎn)業(yè)的共同發(fā)展。