政府采購(gòu)以其公開(kāi)、透明被譽(yù)為陽(yáng)光工程。但實(shí)際工作中存在著種種認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)有必要予以澄清，以推動(dòng)政府采購(gòu)工作的順利進(jìn)行。政府采購(gòu)不等于招投標(biāo)、不等于政府購(gòu)買行為、不等于監(jiān)督采購(gòu)、不等于某政府的采購(gòu)，也不完全等于集中采購(gòu)，集中采購(gòu)未必產(chǎn)生集中腐敗。

誤區(qū)之一 ：政府采購(gòu)等于招投標(biāo)

招標(biāo)是一種按規(guī)定程序購(gòu)買商品、服務(wù)或工程的交易方式;政府采購(gòu)制度是一種規(guī)范政府采購(gòu)行為并對(duì)采購(gòu)過(guò)程進(jìn)行管理的一種控制系統(tǒng)。招投標(biāo)以其公開(kāi)、透明而成為政府采購(gòu)五種方式中最主要的采購(gòu)方式，以致于人們?cè)谟^念上把招標(biāo)與政府采購(gòu)混為一談。但是，招標(biāo)與政府采購(gòu)制度仍有很大區(qū)別。

首先，政府采購(gòu)制度所規(guī)范的是政府部門用于自身消費(fèi)的采購(gòu)和政府投資于公用設(shè)施、公共事業(yè)的采購(gòu)。在西方國(guó)家，以上部分被劃為公共市場(chǎng)的范圍，主要受國(guó)家公法或行政法的約束。招標(biāo)在任何國(guó)家都不對(duì)適用對(duì)象和適用范圍進(jìn)行特別限定，無(wú)論是政府還是民間，無(wú)論是國(guó)有還是私營(yíng)，任何企業(yè)、組織或機(jī)構(gòu)，只要認(rèn)為必要并可行，都可以運(yùn)用這種方式。

其次，政府采購(gòu)制度的運(yùn)行過(guò)程與招標(biāo)不同。招標(biāo)程序的起點(diǎn)是發(fā)出招標(biāo)公告，通過(guò)投標(biāo)、評(píng)標(biāo)和中標(biāo)幾個(gè)階段，授予合同標(biāo)志著招標(biāo)過(guò)程的結(jié)束。而政府采購(gòu)制度從管理采購(gòu)計(jì)劃開(kāi)始，通過(guò)采購(gòu)預(yù)算(計(jì)劃)的編制審批，合同條件的審查，采購(gòu)方式的確定和采購(gòu)程序的操作，合同的簽署和履行，最終以采購(gòu)結(jié)果的驗(yàn)收和統(tǒng)計(jì)評(píng)估而標(biāo)志采購(gòu)工作的結(jié)束。因此，政府采購(gòu)制度所涉及的范圍更廣、管理的環(huán)節(jié)更多，對(duì)政府采購(gòu)管理部門的要求也就更高。

再者，政府采購(gòu)要承擔(dān)更多的實(shí)現(xiàn)社會(huì)政策目標(biāo)的責(zé)任。如，保護(hù)環(huán)境、維護(hù)經(jīng)濟(jì)秩序、保護(hù)民族工業(yè)、穩(wěn)定物價(jià)、促進(jìn)國(guó)際貿(mào)易等重大政策目標(biāo)。招投標(biāo)制雖然也有如促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)、維護(hù)經(jīng)濟(jì)秩序等作用，但作用有限。

最后，政府采購(gòu)合同雖然要遵守民事合同，但同時(shí)也具有區(qū)別于民事合同的公法性質(zhì)。出于公共利益的考慮，政府機(jī)關(guān)在政府采購(gòu)活動(dòng)中，享有一定限度的行政特權(quán)，如合同履行的監(jiān)督控制權(quán)，單方面決定取消招標(biāo)或解除合同等。通過(guò)招標(biāo)簽訂的其他非政府采購(gòu)合同，只適用于民事合同法，不具有公法的性質(zhì)。

因此，政府采購(gòu)不等于招投標(biāo)，不能以已經(jīng)實(shí)行了招投標(biāo)為借口，規(guī)避政府采購(gòu)。

誤區(qū)之二：政府采購(gòu)等于政府購(gòu)買行為

政府采購(gòu)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府將其自身消費(fèi)和公共服務(wù)、公共設(shè)施的采購(gòu)權(quán)賦予某一 特定部門(從國(guó)際慣例看一般為財(cái)政部門)，按規(guī)定程序和方式進(jìn)行的以招標(biāo)為主的專家型采購(gòu);政府購(gòu)買是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下，政府將上述采購(gòu)權(quán)賦予各預(yù)算單位，由其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)或指定人員直接進(jìn)入市場(chǎng)一手交錢一手交貨、以個(gè)人經(jīng)驗(yàn)為主的事務(wù)型采購(gòu)。二者的主要區(qū)別在于：

一是采購(gòu)管理的主體不同。前者的采購(gòu)主體是政府，后者是政府部門即各采購(gòu)單位。政府主體與政府部門主體是不同的，政府部門作為政府某方面的工作機(jī)構(gòu)，只有得到政府的授權(quán)才能對(duì)外行使職權(quán)。當(dāng)政府將公共采購(gòu)的管理權(quán)授予某部門時(shí)，它才能成為采購(gòu)管理的主體。

二是采購(gòu)管理方式不同。前者有統(tǒng)一的采購(gòu)計(jì)劃(預(yù)算)，并通過(guò)集中采購(gòu)，充分發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)和專家直接參與的科學(xué)性;后者不可能有統(tǒng)一的采購(gòu)計(jì)劃，因而，不能發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)，也無(wú)專家參與機(jī)制。

三是采購(gòu)資金的支付方式不同。前者由使用單位出具驗(yàn)收?qǐng)?bào)告，采購(gòu)管理部門對(duì)采購(gòu)資料進(jìn)行審核后，國(guó)庫(kù)將采購(gòu)款直接支付給供應(yīng)商，建立了采購(gòu)、審查、付款、驗(yàn)收相分離的制衡機(jī)制;后者上述采購(gòu)環(huán)節(jié)均由一個(gè)部門或一個(gè)人完成，既沒(méi)有統(tǒng)一管理的制度，也缺乏相互制約的機(jī)制，極易挪用或浪費(fèi)財(cái)政資金。

因此，政府采購(gòu)不等于政府購(gòu)買，也不等同于一般意義上的商品采購(gòu)。

誤區(qū)之三：政府采購(gòu)等于監(jiān)督采購(gòu)

根據(jù)財(cái)政部有關(guān)規(guī)定，政府采購(gòu)管理機(jī)構(gòu)與執(zhí)行機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)分設(shè)，即財(cái)政部門內(nèi)設(shè)政府采購(gòu)管理辦公室，下設(shè)政府采購(gòu)中心。采購(gòu)辦負(fù)責(zé)制定政策、規(guī)則和采購(gòu)管理，包括對(duì)分散采購(gòu)項(xiàng)目的管理;采購(gòu)中心負(fù)責(zé)集中采購(gòu)項(xiàng)目的執(zhí)行。這一機(jī)構(gòu)性質(zhì)和職能的定位，應(yīng)該說(shuō)已十分明確。

如果將集中采購(gòu)變成監(jiān)督采購(gòu)，由各預(yù)算單位自行操作，政府采購(gòu)管理部門或采購(gòu)中心進(jìn)行監(jiān)督，其結(jié)果，一是勢(shì)必造成已列入采購(gòu)目錄的集中采購(gòu)項(xiàng)目，變相地變成了分散采購(gòu)，按分散采購(gòu)的方式在進(jìn)行集中采購(gòu)項(xiàng)目的管理;二是使政府集中采購(gòu)目錄的頒布失去意義;三是造成集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)(采購(gòu)中心)的性質(zhì)錯(cuò)位，集中采購(gòu)的職能作用不能發(fā)揮;四是監(jiān)督職能交叉，財(cái)政內(nèi)部各業(yè)務(wù)科室和財(cái)政監(jiān)督辦，都有相應(yīng)的監(jiān)督職能，采購(gòu)過(guò)程中，紀(jì)委監(jiān)察部門還要參與監(jiān)督，單純是為了監(jiān)督操作，完全沒(méi)有必要成立一個(gè)專門的機(jī)構(gòu)來(lái)對(duì)這一單項(xiàng)工作進(jìn)行監(jiān)督，況且由于采購(gòu)中心本身不具備監(jiān)督職能，其監(jiān)督的力度可想而知。

因此，政府采購(gòu)不等于監(jiān)督采購(gòu)，政府采購(gòu)是一個(gè)系統(tǒng)工程，從機(jī)構(gòu)設(shè)置、制度建設(shè)、操作規(guī)程、管理要求等方面，都有自身的完整性、系統(tǒng)性和科學(xué)性，不是賦予某部門監(jiān)督職能就能替代的。

誤區(qū)之四：集中采購(gòu)產(chǎn)生集中腐敗

政府采購(gòu)是否會(huì)產(chǎn)生集中腐敗是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和社會(huì)各界都異常關(guān)注的一個(gè)問(wèn)題，腐敗的產(chǎn)生原因很多，但歸根到底，不外乎主觀因素和客觀條件兩個(gè)方面，雖有主觀動(dòng)因，但不具備相應(yīng)的客觀條件，腐敗是難以產(chǎn)生的。集中采購(gòu)有無(wú)產(chǎn)生腐敗的條件呢?

從體制上看，政府采購(gòu)是一種多個(gè)利益主體共同參與的相互監(jiān)督、相互制約的管理體制，具備完善的相互制衡機(jī)制。采購(gòu)、驗(yàn)收、付款三個(gè)環(huán)節(jié)相互分離，財(cái)政、政府采購(gòu)中心和采購(gòu)單位相互制約，即財(cái)政部門負(fù)責(zé)采購(gòu)計(jì)劃審批，但不直接參與具體采購(gòu)事務(wù);政府采購(gòu)中心負(fù)責(zé)組織招標(biāo)等采購(gòu)工作，但無(wú)權(quán)支付貨款;采購(gòu)單位不直接采購(gòu)，但有最后驗(yàn)收簽單權(quán)，財(cái)政部門只能憑采購(gòu)單位的簽單才能支付貨款，這樣就使購(gòu)買、驗(yàn)貨、付款三權(quán)分離，形成相互制約機(jī)制。資金管理部門(財(cái)政)、集中采購(gòu)機(jī)關(guān)(中心)、供應(yīng)商、使用單位等利益主體從自身利益出發(fā)，必然相互監(jiān)督。招標(biāo)不公平，供應(yīng)商可以投訴和舉報(bào);沒(méi)按程序采購(gòu)，財(cái)政部門可以拒付采購(gòu)款并查處;質(zhì)量不符合要求，使用單位可以不予驗(yàn)收。同時(shí)，采購(gòu)過(guò)程還要接受紀(jì)委監(jiān)察及新聞媒體的監(jiān)督。

從制度上看，去年財(cái)政部頒布了政府采購(gòu)的各種管理辦法，涵蓋了政府采購(gòu)的各個(gè)方面，非常具體、嚴(yán)密和全面，如《政府采購(gòu)管理暫行辦法》、《政府采購(gòu)招標(biāo)投標(biāo)管理暫行辦法》、《政府采購(gòu)合同監(jiān)督暫行辦法》、《政府采購(gòu)運(yùn)行規(guī)程暫行規(guī)定》、《政府采購(gòu)信息公告管理辦法》、《政府采購(gòu)資金財(cái)政直接撥付管理暫行辦法》、《政府采購(gòu)品目分類表》以及加強(qiáng)地方政府采購(gòu)管理工作和政府采購(gòu)統(tǒng)計(jì)報(bào)表編報(bào)工作的通知等。這些辦法和制度的頒布，從制度和程序上保證了政府采購(gòu)的規(guī)范運(yùn)作。

從公開(kāi)程度看，集中采購(gòu)以招標(biāo)為主，招標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)的核心是價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)，而價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)的充分性又與采購(gòu)信息的公開(kāi)程度密切相關(guān)。根據(jù)財(cái)政部《政府采購(gòu)信息公告管理辦法》及省采購(gòu)辦的規(guī)定，政府采購(gòu)法律法規(guī)、資格預(yù)審、招標(biāo)中標(biāo)、投訴處理、變更事項(xiàng)等都要通過(guò)《中國(guó)財(cái)經(jīng)報(bào)》等報(bào)刊雜志和中國(guó)政府采購(gòu)網(wǎng)站以及當(dāng)?shù)仉娕_(tái)電視臺(tái)等多種渠道發(fā)布，從而最大限度地保證采購(gòu)信息的公開(kāi)性和采購(gòu)過(guò)程的透明度。

從操作手續(xù)看，采購(gòu)過(guò)程都有詳細(xì)的程序規(guī)定，每個(gè)重要工作環(huán)節(jié)如招標(biāo)方案審定、開(kāi)標(biāo)評(píng)標(biāo)、合同簽訂、項(xiàng)目驗(yàn)收等都有使用單位的直接參與，并且每個(gè)環(huán)節(jié)都有記錄和經(jīng)辦人員、參加人員的簽名，采購(gòu)項(xiàng)目完成后從報(bào)告批件、信息發(fā)布到最后驗(yàn)收付款等均有完整的采購(gòu)業(yè)務(wù)檔案?jìng)洳?，采?gòu)的過(guò)程及采購(gòu)工作軌跡一目了然。既增加了參與采購(gòu)的各單位經(jīng)辦人員的責(zé)任感，又為防腐筑起了一道堅(jiān)固的堤壩。

誤區(qū)之五：政府采購(gòu)等于“某政府”采購(gòu)

政府采購(gòu)是政府的事，這里的政府是一個(gè)廣義的概念。

將政府采購(gòu)中的“政府”一詞理解為狹義的“某(省、縣、鄉(xiāng))政府”，并將“政府”與“采購(gòu)”割裂開(kāi)來(lái)，片面地認(rèn)為，政府采購(gòu)不是財(cái)政部門的工作，是“某政府”的事情，采購(gòu)機(jī)構(gòu)應(yīng)由“某政府”管理，甚至認(rèn)為，采購(gòu)機(jī)構(gòu)中的人員，也應(yīng)由“某政府”抽調(diào)。

這些誤區(qū)，都是對(duì)政府采購(gòu)的一種僅從字面上的想當(dāng)然的誤解。“政府采購(gòu)”是一個(gè)完整的不可割的詞組，是一個(gè)具有特定內(nèi)涵的概念。政府采購(gòu)制度也具有自身完整的制度體系。

從財(cái)政部機(jī)構(gòu)改革“三定”方案中可以看出，政府采購(gòu)管理是財(cái)政部門的重要職能，實(shí)行政府采購(gòu)是財(cái)政支出管理方式的重大變革，財(cái)政部門不能推諉和回避政府采購(gòu)工作中的矛盾和問(wèn)題，而應(yīng)將這項(xiàng)工作理直氣壯地抓緊、抓好、抓出成效。

誤區(qū)之六：政府采購(gòu)等于集中采購(gòu)

集中采購(gòu)是政府采購(gòu)的重要組成部分，但不能等同于政府采購(gòu)，政府采購(gòu)包括集中采購(gòu)和分散采購(gòu)，二者均屬政府采購(gòu)的管理范圍，只是管理的方式不同。政府采購(gòu)管理部門在預(yù)算管理部門編制的部門預(yù)算的基礎(chǔ)上，分品目和單位編制匯總政府采購(gòu)預(yù)算，并將其中易于集中采購(gòu)的部分(一般以目錄形式列舉)，交集中采購(gòu)機(jī)關(guān)執(zhí)行或委托招標(biāo)中介機(jī)構(gòu)招標(biāo);其他部分批復(fù)給各分散采購(gòu)機(jī)關(guān)(預(yù)算單位)按統(tǒng)一的政府采購(gòu)程序或方式自行分散采購(gòu)，無(wú)論是集中采購(gòu)還是分散采購(gòu)，采購(gòu)機(jī)關(guān)(集中采購(gòu)機(jī)關(guān)和分散采購(gòu)機(jī)關(guān))均要向政府采購(gòu)管理部門報(bào)送采購(gòu)的有關(guān)材料，經(jīng)備案審查后，由政府采購(gòu)管理部門通知國(guó)庫(kù)直接向供應(yīng)商支付款項(xiàng)。上述過(guò)程可概括為，“統(tǒng)編預(yù)算，分類執(zhí)行，統(tǒng)一管理，集中支付”。

因此，將政府采購(gòu)僅僅理解為集中采購(gòu)是不全面的;財(cái)政部門只偏重于集中采購(gòu)項(xiàng)目的管理，而忽略了大批量的分散采購(gòu)項(xiàng)目的管理，也是片面的。