引起市場高度關(guān)注的銀保監(jiān)會15號文已經(jīng)落地實施，這對長期依賴借新還舊的城投來說無疑是一記重?fù)簟?/p>

1.城投融資的“三道紅線”

15號文之后城投融資已經(jīng)出現(xiàn)事實上的三道紅線：

第一道紅線：政府隱性債務(wù)

在嚴(yán)格限制地方政府債務(wù)無序增長、嚴(yán)控地方借道城投增加隱性債務(wù)的形勢下，涉及政府隱性債務(wù)的城投融資將成為禁止范疇：

一是還款資金來源與地方財政直接或間接掛鉤的；

二是用于性質(zhì)屬于政府投資項目、城投僅作為代業(yè)主的；

三是涉及隱性債務(wù)的城投主體、無明確資金用途、無法證明不屬于隱性債務(wù)的；

四是資金用于政府承諾兜底回購、或承諾最低收益項目的；

五是以政府、事業(yè)單位等國資委下屬單位的國有資產(chǎn)作為抵押物的；

六是違規(guī)與地方未出讓土地、礦產(chǎn)資源掛鉤，作為還款來源的。

一切涉及政府債務(wù)、與地方財政關(guān)聯(lián)的業(yè)務(wù)，都將十分敏感；未來的城投融資，必須強(qiáng)調(diào)“屬于企業(yè)債務(wù)、非任何形式的政府債務(wù)”。

第二道紅線：具備償債能力

城投的新增融資都不再與地方政府存在任何關(guān)聯(lián)，未來審核的重點就在于考量融資主體本身是否具備足夠的償債能力；如果對沒有自主償債能力的城投發(fā)放了融資，相應(yīng)的金融風(fēng)險將由金融機(jī)構(gòu)自行承擔(dān)。

未來金融機(jī)構(gòu)對于城投的關(guān)注重點轉(zhuǎn)向：

一是城投的真實債務(wù)率如何，是否可持續(xù)；

二是主營業(yè)務(wù)是否可持續(xù)發(fā)展；

三是現(xiàn)金流量是否能夠覆蓋利息，債務(wù)能否滾動；

四是資產(chǎn)質(zhì)量對城投的發(fā)展是否有幫助；

五是政府的支持力度與態(tài)度能否維持正常運轉(zhuǎn)。

在城投債務(wù)與政府債務(wù)逐漸分道揚(yáng)鑣后，城投能否可持續(xù)發(fā)展也取決于政府的支持力度；各地城投能否在“政府退出”后建立可持續(xù)發(fā)展的業(yè)務(wù)模式與體系，在未來幾年至關(guān)重要。

第三道紅線：資金用途合規(guī)

政府信用在城投融資中逐漸退出，清查隱性債務(wù)仍將持續(xù)一段時間。未來的城投融資必須關(guān)注資金用途，是否投入合規(guī)的領(lǐng)域、投入資金能否回收等重點。

因此，金融機(jī)構(gòu)與地方城投應(yīng)從固定資產(chǎn)投資的角度研判城投融資是否合規(guī)：

一是資金投向的行業(yè)是否屬于被限制的行業(yè)與產(chǎn)業(yè)；

二是投資項目應(yīng)當(dāng)具有資金自平衡的能力，覆蓋本息；

三是監(jiān)管申報資金用途與實際資金用途是否一致；

四是對項目資本金的來源與使用進(jìn)行核查。

2.15號文后，政府還能支撐多少城投債務(wù)？

地方政府能夠幫助城投支撐的債務(wù)規(guī)模是非常有限的：

重劃權(quán)責(zé)，打消財政兜底幻覺

15號文采用了“打消財政兜底幻覺”的表述，再次重申了城投債務(wù)并非與政府債務(wù)劃等號的基本原則。即使是涉及隱性債務(wù)的城投主體，也不代表其全部債務(wù)都由財政承擔(dān)。如今城投債中政府真正負(fù)有直接償還義務(wù)的只有兩個部分：

被納入政府隱性債務(wù)的部分、當(dāng)?shù)卣男谐鲑Y人職責(zé)的部分。

保存量不保增量，舊債舊辦法，新債新辦法

監(jiān)管對于城投的態(tài)度，仍然是壓降杠桿率、維持長期穩(wěn)定運轉(zhuǎn)。這一思路與政府降杠桿的宏觀策略保持一致，在15號文中也有所印證；

對于即將到期的存量債務(wù)、隱性債務(wù)，仍然鼓勵金融機(jī)構(gòu)予以續(xù)期滾動，但對新增債務(wù)則持非常嚴(yán)厲的否定態(tài)度。

在實際操作層面上，地方政府與監(jiān)管將執(zhí)行“保存量不保增量”的態(tài)度；采用“舊債舊辦法，新債新辦法”，維持城投的整體穩(wěn)定

控制風(fēng)險，兩個類型必須保

在財政普遍緊縮的當(dāng)下，地方政府如何運用有限的財力來保障城投呢？實際上，只有兩個層面的債務(wù)政府是必須妥善處理的：

一個是公開市場的債務(wù)，考慮市場影響與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，不得出現(xiàn)惡性違約事件是基本的底線；

另一個是直接涉及個人投資者的債務(wù)，尤其是地方募集資金的，必須要及時給予保障方案、避免出現(xiàn)群體性事件，造成更大的風(fēng)險。

其他類型的債務(wù)，通過市場化的方式來處置。

3.城投去杠桿正式開啟

由于政府信用的消失，城投將主動或被動開啟去杠桿的進(jìn)程。

當(dāng)城投進(jìn)入去杠桿的周期，也意味著城投持續(xù)借新還舊的時代一去不復(fù)返了。但是，當(dāng)持續(xù)的借新還舊正式被打破，未來的城投將如何解決融資問題、又該如何發(fā)展呢？

可以從城投本身不同的狀況來分別看待：

對于債務(wù)率已經(jīng)遠(yuǎn)超出自身承受能力、長期依靠借新還舊勉強(qiáng)維持存續(xù)的平臺來說，未來幾年需要嚴(yán)守“不新增債務(wù)”的底線。在城投轉(zhuǎn)型、隱性債務(wù)置換后，通過財政支持與城投運營，逐漸優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)，并降低債務(wù)風(fēng)險；

對于債務(wù)率已經(jīng)較高，但地方還處在高速發(fā)展階段的城投們來說，未來幾年的融資也將受到一定的限制，但整體思路在于“監(jiān)管資金流入的用途”、促進(jìn)城投的投資效率、降低表外融資等不可控因素。未來幾年是否能夠得到資金的支持，依托的是重點工作領(lǐng)域的職能、投入產(chǎn)出資金自平衡的項目；

對于一些資信等級不高、債務(wù)率較低的地區(qū)，在完成市場化轉(zhuǎn)型后，能夠在公開途徑獲得的融資反而可能有所增加。隨著融資模式的轉(zhuǎn)變與市場的發(fā)展，一些發(fā)展滯后的、債務(wù)率較低的、但有真實投資需求的中小平臺，有希望得到市場的支持、進(jìn)行適度發(fā)展。

因此，當(dāng)前打破的不僅是借新還舊，還是傳統(tǒng)意義上對城投的評級框架。

城投真的要開始還錢了，錢從哪里來呢？

一是隱性債務(wù)置換。一部分城投債務(wù)已經(jīng)納入政府隱性債務(wù)管理平臺，會逐漸通過債券置換、財政資金償還或市場化置換等方式予以解決，實現(xiàn)政府杠桿率與城投債務(wù)率的共同降低；

二是地方金融資源流入。近期央行開始著手解決地方金融資源不平衡的問題，使一部分地方銀行可以為地方城投提供階段性的支撐，避免出現(xiàn)流動性危機(jī)；

三是市場化業(yè)務(wù)的注入，城投新一輪轉(zhuǎn)型后的平臺可以進(jìn)一步承接政府購買服務(wù)、PPP業(yè)務(wù)、特許經(jīng)營項目等業(yè)務(wù)，尤其是近期的城市更新、片區(qū)開發(fā)、鄉(xiāng)村振興等領(lǐng)域，都能夠讓城投作為領(lǐng)域內(nèi)的市場化運作平臺、獲得更多的主營業(yè)務(wù)收入和現(xiàn)金流量。同時，地方專項債券也為城投們提供了階段性的資金支撐。

4.政府融資新思路

轉(zhuǎn)變?nèi)谫Y思路，構(gòu)建合規(guī)收入

15號文并非限制城投舉債，而是限制城投再次憑借地方政府的信用進(jìn)行舉債、導(dǎo)致地方隱性債務(wù)出現(xiàn)進(jìn)一步增長。因此，只要及時轉(zhuǎn)變?nèi)谫Y思路，仍然可以合規(guī)化融資。

以市場化、權(quán)責(zé)清晰的思路構(gòu)建政府付費，通過合規(guī)的方式融資：

一是通過盤活存量資產(chǎn)進(jìn)行融資，發(fā)改委與財政部都鼓勵地方政府與城投盤活存量基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)類存量資產(chǎn)。既可以申請發(fā)行發(fā)改委試點的公募REITs，也可以用特許經(jīng)營或PPP模式下的政府付費模式作為項目收入、申請發(fā)行私募類REITs產(chǎn)品；

二是通過政策鼓勵類項目作為融資載體，申請項目貸款或發(fā)行項目收益?zhèn)?。對于發(fā)改委鼓勵的九大領(lǐng)域，城投仍然是地方政府運作項目的重要平臺。

15號文的落地并非是“切斷融資”，而是進(jìn)一步促使城投的發(fā)展與融資思路轉(zhuǎn)變。

承接服務(wù)職能、加強(qiáng)市場運作

城投未來將進(jìn)一步承接地方政府的公共服務(wù)類職能，并成為基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)類項目的市場化運作平臺。

未來城投需要做的是，將承接的服務(wù)性職能、市場化運作項目“做實”，在項目收益自平衡的基礎(chǔ)上合法合規(guī)進(jìn)行融資；既不新增政府隱性債務(wù)，也使得企業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

未來的地方城投，將進(jìn)一步通過市場化運作的機(jī)制，參與到新型城鎮(zhèn)化、城市更新、鄉(xiāng)村振興、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施等項目中去，更多的發(fā)揮企業(yè)的主觀能動性與投資效率，做實自身的的資產(chǎn)與現(xiàn)金流，實現(xiàn)新一輪的城投轉(zhuǎn)型。

對于自身現(xiàn)金流情況并不好的、債務(wù)風(fēng)險已經(jīng)積累到一定水平的城投來說，應(yīng)當(dāng)面對現(xiàn)實，停止舉債投資；更多的利用企業(yè)的能動性，讓市場企業(yè)承接更多的政府與城投職能。

在市場化的大背景下，進(jìn)一步放開基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)領(lǐng)域?qū)κ袌銎髽I(yè)的限制也是大勢所趨；在這個過程中，城投可以作為政府與市場之間的“橋梁”。既作為地方國企，承接政府的委托與相應(yīng)的職能；又以市場化的方式與企業(yè)開展深層次合作，讓專業(yè)的人來做專業(yè)的事。

加快合并重組，城投抱團(tuán)取暖

雖然城投有一定的特殊性，但在自身受限越來越多的情況下，地方中小平臺的合并重組將是大勢所趨。同一個地級市下轄區(qū)縣的城投，將整合成為一個大型的城投集團(tuán)、再通過獨立的二級公司進(jìn)行獨立運營，實現(xiàn)資產(chǎn)規(guī)模與經(jīng)營能力的提升；財力尚可、但有多家平臺的地方，則會進(jìn)一步加快重組的進(jìn)程，將隱性債務(wù)與主體集團(tuán)進(jìn)行“切割”，重組后的集團(tuán)就可以重新出發(fā)。

15號文對城投來說并不是終結(jié)，而是新的開始。

為指導(dǎo)各地積極穩(wěn)妥實施城市更新行動，防止沿用過度房地產(chǎn)化的開發(fā)建設(shè)方式，大拆大建，急功近利等問題，住建部今日發(fā)布《關(guān)于在實施城市更新行動中防止大拆大建問題的通知》。其中提出，城市更新單元（片區(qū)）或項目內(nèi)拆除建筑面積原則上不應(yīng)大于現(xiàn)狀總建筑面積的20%；城市更新單元（片區(qū)）或項目內(nèi)拆建比原則上不應(yīng)大于2。

各省、自治區(qū)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳，北京市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委、規(guī)劃和自然資源委、城市管理委、水務(wù)局、交通委、園林綠化局、城市管理綜合行政執(zhí)法局，天津市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委、規(guī)劃和自然資源局、城市管理委、水務(wù)局，上海市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)管理委、規(guī)劃和自然資源局、綠化和市容管理局、水務(wù)局，重慶市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委、規(guī)劃和自然資源局、城市管理局，新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局，海南省自然資源和規(guī)劃廳、水務(wù)廳：

實施城市更新行動是黨的十九屆五中全會作出的重要決策部署，是國家“十四五”規(guī)劃《綱要》明確的重大工程項目。實施城市更新行動要順應(yīng)城市發(fā)展規(guī)律，尊重人民群眾意愿，以內(nèi)涵集約、綠色低碳發(fā)展為路徑，轉(zhuǎn)變城市開發(fā)建設(shè)方式，堅持“留改拆”并舉、以保留利用提升為主，加強(qiáng)修繕改造，補(bǔ)齊城市短板，注重提升功能，增強(qiáng)城市活力。近期，各地積極推動實施城市更新行動，但有些地方出現(xiàn)繼續(xù)沿用過度房地產(chǎn)化的開發(fā)建設(shè)方式、大拆大建、急功近利的傾向，隨意拆除老建筑、搬遷居民、砍伐老樹，變相抬高房價，增加生活成本，產(chǎn)生了新的城市問題。為積極穩(wěn)妥實施城市更新行動，防止大拆大建問題，現(xiàn)將有關(guān)要求通知如下：

一、堅持劃定底線，防止城市更新變形走樣

（一）嚴(yán)格控制大規(guī)模拆除。除違法建筑和經(jīng)專業(yè)機(jī)構(gòu)鑒定為危房且無修繕保留價值的建筑外，不大規(guī)模、成片集中拆除現(xiàn)狀建筑，原則上城市更新單元（片區(qū)）或項目內(nèi)拆除建筑面積不應(yīng)大于現(xiàn)狀總建筑面積的20%。提倡分類審慎處置既有建筑，推行小規(guī)模、漸進(jìn)式有機(jī)更新和微改造。倡導(dǎo)利用存量資源，鼓勵對既有建筑保留修繕加固，改善設(shè)施設(shè)備，提高安全性、適用性和節(jié)能水平。對擬拆除的建筑，應(yīng)按照相關(guān)規(guī)定，加強(qiáng)評估論證，公開征求意見，嚴(yán)格履行報批程序。

（二）嚴(yán)格控制大規(guī)模增建。除增建必要的公共服務(wù)設(shè)施外，不大規(guī)模新增老城區(qū)建設(shè)規(guī)模，不突破原有密度強(qiáng)度，不增加資源環(huán)境承載壓力，原則上城市更新單元（片區(qū)）或項目內(nèi)拆建比不應(yīng)大于2。在確保安全的前提下，允許適當(dāng)增加建筑面積用于住房成套化改造、建設(shè)保障性租賃住房、完善公共服務(wù)設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施等。鼓勵探索區(qū)域建設(shè)規(guī)模統(tǒng)籌，加強(qiáng)過密地區(qū)功能疏解，積極拓展公共空間、公園綠地，提高城市宜居度。

（三）嚴(yán)格控制大規(guī)模搬遷。不大規(guī)模、強(qiáng)制性搬遷居民，不改變社會結(jié)構(gòu)，不割斷人、地和文化的關(guān)系。要尊重居民安置意愿，鼓勵以就地、就近安置為主，改善居住條件，保持鄰里關(guān)系和社會結(jié)構(gòu)，城市更新單元（片區(qū)）或項目居民就地、就近安置率不宜低于50%。踐行美好環(huán)境與幸福生活共同締造理念，同步推動城市更新與社區(qū)治理，鼓勵房屋所有者、使用人參與城市更新，共建共治共享美好家園。

（四）確保住房租賃市場供需平穩(wěn)。不短時間、大規(guī)模拆遷城中村等城市連片舊區(qū)，防止出現(xiàn)住房租賃市場供需失衡加劇新市民、低收入困難群眾租房困難。注重穩(wěn)步實施城中村改造，完善公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施，改善公共環(huán)境，消除安全隱患，同步做好保障性租賃住房建設(shè)，統(tǒng)籌解決新市民、低收入困難群眾等重點群體租賃住房問題，城市住房租金年度漲幅不超過5%。

二、堅持應(yīng)留盡留，全力保留城市記憶

（一）保留利用既有建筑。不隨意遷移、拆除歷史建筑和具有保護(hù)價值的老建筑，不脫管失修、修而不用、長期閑置。對擬實施城市更新的區(qū)域，要及時開展調(diào)查評估，梳理評測既有建筑狀況，明確應(yīng)保留保護(hù)的建筑清單，未開展調(diào)查評估、未完成歷史文化街區(qū)劃定和歷史建筑確定工作的區(qū)域，不應(yīng)實施城市更新。鼓勵在不變更土地使用性質(zhì)和權(quán)屬、不降低消防等安全水平的條件下，加強(qiáng)廠房、商場、辦公樓等既有建筑改造、修繕和利用。

（二）保持老城格局尺度。不破壞老城區(qū)傳統(tǒng)格局和街巷肌理，不隨意拉直拓寬道路，不修大馬路、建大廣場。鼓勵采用“繡花”功夫，對舊廠區(qū)、舊商業(yè)區(qū)、舊居住區(qū)等進(jìn)行修補(bǔ)、織補(bǔ)式更新，嚴(yán)格控制建筑高度，最大限度保留老城區(qū)具有特色的格局和肌理。

（三）延續(xù)城市特色風(fēng)貌。不破壞地形地貌，不伐移老樹和有鄉(xiāng)土特點的現(xiàn)有樹木，不挖山填湖，不隨意改變或侵占河湖水系，不隨意改建具有歷史價值的公園，不隨意改老地名，杜絕“貪大、媚洋、求怪”亂象，嚴(yán)禁建筑抄襲、模仿、山寨行為。堅持低影響的更新建設(shè)模式，保持老城區(qū)自然山水環(huán)境，保護(hù)古樹、古橋、古井等歷史遺存。鼓勵采用當(dāng)?shù)亟ㄖ牧虾托问?，建設(shè)體現(xiàn)地域特征、民族特色和時代風(fēng)貌的城市建筑。加強(qiáng)城市生態(tài)修復(fù)，留白增綠，保留城市特有的地域環(huán)境、文化特色、建筑風(fēng)格等“基因”。

三、堅持量力而行，穩(wěn)妥推進(jìn)改造提升

（一）加強(qiáng)統(tǒng)籌謀劃。不脫離地方實際，不頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳，杜絕運動式、盲目實施城市更新。加強(qiáng)工作統(tǒng)籌，堅持城市體檢評估先行，因地制宜、分類施策，合理確定城市更新重點、劃定城市更新單元。與相關(guān)規(guī)劃充分銜接，科學(xué)編制城市更新規(guī)劃和計劃，建立項目庫，明確實施時序，量力而行、久久為功。探索適用于城市更新的規(guī)劃、土地、財政、金融等政策，完善審批流程和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，拓寬融資渠道，有效防范地方政府債務(wù)風(fēng)險，堅決遏制新增隱性債務(wù)。嚴(yán)格執(zhí)行棚戶區(qū)改造政策，不得以棚戶區(qū)改造名義開展城市更新。

（二）探索可持續(xù)更新模式。不沿用過度房地產(chǎn)化的開發(fā)建設(shè)方式，不片面追求規(guī)模擴(kuò)張帶來的短期效益和經(jīng)濟(jì)利益。鼓勵推動由“開發(fā)方式”向“經(jīng)營模式”轉(zhuǎn)變，探索政府引導(dǎo)、市場運作、公眾參與的城市更新可持續(xù)模式，政府注重協(xié)調(diào)各類存量資源，加大財政支持力度，吸引社會專業(yè)企業(yè)參與運營，以長期運營收入平衡改造投入，鼓勵現(xiàn)有資源所有者、居民出資參與微改造。支持項目策劃、規(guī)劃設(shè)計、建設(shè)運營一體化推進(jìn)，鼓勵功能混合和用途兼容，推行混合用地類型，采用疏解、騰挪、置換、租賃等方式，發(fā)展新業(yè)態(tài)、新場景、新功能。

（三）加快補(bǔ)足功能短板。不做穿衣戴帽、涂脂抹粉的表面功夫，不搞脫離實際、勞民傷財?shù)恼児こ獭⑿蜗蠊こ毯兔孀庸こ?。以補(bǔ)短板、惠民生為更新重點，聚焦居民急難愁盼的問題訴求，鼓勵騰退出的空間資源優(yōu)先用于建設(shè)公共服務(wù)設(shè)施、市政基礎(chǔ)設(shè)施、防災(zāi)安全設(shè)施、防洪排澇設(shè)施、公共綠地、公共活動場地等，完善城市功能。鼓勵建設(shè)完整居住社區(qū)，完善社區(qū)配套設(shè)施，拓展共享辦公、公共教室、公共食堂等社區(qū)服務(wù)，營造無障礙環(huán)境，建設(shè)全齡友好型社區(qū)。

（四）提高城市安全韌性。不“重地上輕地下”，不過度景觀化、亮化，不增加城市安全風(fēng)險。開展城市市政基礎(chǔ)設(shè)施摸底調(diào)查，排查整治安全隱患，推動地面設(shè)施和地下市政基礎(chǔ)設(shè)施更新改造統(tǒng)一謀劃、協(xié)同建設(shè)。在城市綠化和環(huán)境營造中，鼓勵近自然、本地化、易維護(hù)、可持續(xù)的生態(tài)建設(shè)方式，優(yōu)化豎向空間，加強(qiáng)藍(lán)綠灰一體化海綿城市建設(shè)。

各地要不斷加強(qiáng)實踐總結(jié)，堅持底線思維，結(jié)合實際深化細(xì)化城市更新制度機(jī)制政策，積極探索推進(jìn)城市更新，切實防止大拆大建問題。加強(qiáng)對各市（縣）工作的指導(dǎo)，督促對正在建設(shè)和已批待建的城市更新項目進(jìn)行再評估，對涉及推倒重來、大拆大建的項目要徹底整改；督促試點城市進(jìn)一步完善城市更新工作方案。我部將定期對各地城市更新工作情況和試點情況進(jìn)行調(diào)研指導(dǎo)，及時研究協(xié)調(diào)解決難點問題，不斷完善相關(guān)政策，積極穩(wěn)妥有序推進(jìn)實施城市更新行動。