實(shí)踐中，采購(gòu)文件制作成本如何界定存在一定爭(zhēng)議，尤其是電子采購(gòu)文件普及以來(lái)更是如此。本文作者認(rèn)為，采購(gòu)文件是否收費(fèi)、如何收費(fèi)不宜一刀切，可將制作成本按照狹義制作成本和廣義制作成本兩種方式予以理解，具體根據(jù)相關(guān)政策文件規(guī)定和委托代理協(xié)議的約定等因素酌情確定采購(gòu)文件售價(jià)。

政府采購(gòu)實(shí)踐中，采購(gòu)文件制作成本如何界定始終存在一定的爭(zhēng)議，是否收費(fèi)以及如何收費(fèi)，業(yè)界看法不一。

《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部令第87號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“87號(hào)令”）第二十四條規(guī)定，招標(biāo)文件售價(jià)應(yīng)當(dāng)按照彌補(bǔ)制作、郵寄成本的原則確定?！墩少?gòu)競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式管理暫行辦法》（財(cái)庫(kù)〔2014〕214號(hào)）第十條也有類似規(guī)定，“磋商文件售價(jià)應(yīng)當(dāng)按照彌補(bǔ)磋商文件制作成本費(fèi)用的原則確定，不得以營(yíng)利為目的，不得以項(xiàng)目預(yù)算金額作為確定磋商文件售價(jià)依據(jù)。”

當(dāng)前，政府采購(gòu)項(xiàng)目采購(gòu)人多數(shù)委托社會(huì)中介機(jī)構(gòu)（以下簡(jiǎn)稱“中介機(jī)構(gòu)”）辦理采購(gòu)手續(xù)，中介機(jī)構(gòu)絕大多數(shù)屬于中小微企業(yè)，且小微企業(yè)占多數(shù)，盈利能力和抗風(fēng)險(xiǎn)能力較差。中介機(jī)構(gòu)的收入來(lái)源主要是采購(gòu)代理服務(wù)費(fèi)和采購(gòu)文件工本費(fèi)。電子采購(gòu)文件普及后，取消采購(gòu)文件工本費(fèi)的呼聲高漲，部分地方政府基于減輕供應(yīng)商負(fù)擔(dān)、降低交易成本等角度考慮，發(fā)文取消了當(dāng)?shù)卣少?gòu)項(xiàng)目的采購(gòu)文件工本費(fèi)。

筆者認(rèn)為，如一刀切地取消采購(gòu)文件工本費(fèi)，勢(shì)必會(huì)加大中介機(jī)構(gòu)尤其是小微型中介機(jī)構(gòu)的生存壓力。且中介機(jī)構(gòu)收入降低往往容易降低其主觀能動(dòng)性和服務(wù)質(zhì)量，不利于發(fā)揮其專業(yè)特長(zhǎng)，最終不利于保證政府采購(gòu)的質(zhì)量。筆者建議，可將采購(gòu)文件制作成本按照狹義制作成本和廣義制作成本兩種方式予以理解：狹義的制作成本可理解為印刷成本；廣義的制作成本可理解為印刷費(fèi)、編制及審核人工費(fèi)、辦公場(chǎng)所及設(shè)施等固定資產(chǎn)攤銷(xiāo)費(fèi)、水電物業(yè)費(fèi)等所有直接成本和間接成本，部分復(fù)雜項(xiàng)目還包括采購(gòu)文件編制時(shí)產(chǎn)生的專家咨詢費(fèi)等成本費(fèi)用。采購(gòu)文件制作成本屬于整個(gè)采購(gòu)項(xiàng)目交易成本的一部分，“羊毛出在羊身上”，歸根結(jié)底最終的承擔(dān)方是采購(gòu)人，故采購(gòu)文件是否收費(fèi)、如何收費(fèi)不宜一刀切，應(yīng)根據(jù)相關(guān)政策文件規(guī)定、委托代理協(xié)議的約定及采購(gòu)項(xiàng)目具體情況等因素酌情確定。

一、招標(biāo)采購(gòu)項(xiàng)目

招標(biāo)采購(gòu)項(xiàng)目通常參照原國(guó)家計(jì)委《關(guān)于印發(fā)〈招標(biāo)代理服務(wù)收費(fèi)管理暫行辦法〉的通知》（計(jì)價(jià)格〔2002〕1980號(hào)）收取采購(gòu)代理服務(wù)費(fèi)或在此基礎(chǔ)上予以一定折扣，與采購(gòu)項(xiàng)目中標(biāo)金額掛鉤，采用招標(biāo)方式采購(gòu)的項(xiàng)目金額通常較大，具有一定的利潤(rùn)空間，筆者建議招標(biāo)文件制作成本按照狹義成本理解，即只考慮印刷成本。招標(biāo)文件工本費(fèi)可按下列兩種方式確定：

（一）發(fā)售電子招標(biāo)文件

發(fā)售電子招標(biāo)文件應(yīng)當(dāng)包括電子化招標(biāo)采購(gòu)時(shí)供應(yīng)商通過(guò)網(wǎng)絡(luò)自行下載和采用傳統(tǒng)方式進(jìn)行招標(biāo)采購(gòu)時(shí)中介機(jī)構(gòu)通過(guò)電子郵件、微信、QQ等方式將電子招標(biāo)文件發(fā)送給供應(yīng)商等情形。該情形下招標(biāo)文件制作、郵寄成本均為零，故應(yīng)當(dāng)免費(fèi)提供。該類情形也符合當(dāng)前政策趨勢(shì)，如筆者所在的山東省，2020年5月8日發(fā)布的《山東省人民政府關(guān)于持續(xù)深入優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的實(shí)施意見(jiàn)》（魯政辦字〔2020〕61號(hào)）第十二條“規(guī)范招投標(biāo)和政府采購(gòu)行為”中就提出，“對(duì)提供電子招標(biāo)文件的招投標(biāo)項(xiàng)目免收招標(biāo)文件工本費(fèi)”。

（二）發(fā)售紙質(zhì)招標(biāo)文件

雖然發(fā)售電子招標(biāo)文件已成為主流形式，但個(gè)別供應(yīng)商仍希望中介機(jī)構(gòu)在電子招標(biāo)文件以外再額外提供紙質(zhì)招標(biāo)文件，原因包括便于閱讀、存檔、防范電子版與紙質(zhì)版存在差異等，中介機(jī)構(gòu)此時(shí)通常會(huì)應(yīng)供應(yīng)商要求提供加蓋印章的紙質(zhì)版招標(biāo)文件。該情形下便存在招標(biāo)文件印刷等制作成本，故建議應(yīng)當(dāng)允許中介機(jī)構(gòu)收取一定的費(fèi)用以補(bǔ)償印刷成本，收取標(biāo)準(zhǔn)可參考當(dāng)?shù)卣嘘P(guān)部門(mén)出具的指導(dǎo)意見(jiàn)。如筆者所在的地方，中介機(jī)構(gòu)通常會(huì)參照山東省財(cái)政廳政府采購(gòu)監(jiān)督管理處2013年11月1日發(fā)布的《關(guān)于重申政府采購(gòu)項(xiàng)目招標(biāo)文件費(fèi)用收取的通知》中的規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)收取。如需郵寄，則郵寄成本按照快遞運(yùn)營(yíng)商收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)據(jù)實(shí)收取或者直接采用到付形式郵寄。該類情形符合財(cái)政部87號(hào)令第二十四條規(guī)定的“招標(biāo)文件售價(jià)應(yīng)當(dāng)按照彌補(bǔ)制作、郵寄成本的原則確定”，也照顧到了中介機(jī)構(gòu)的成本支出，且對(duì)供應(yīng)商來(lái)講屬于自愿主動(dòng)選擇的付費(fèi)方式，是一種公允的收付費(fèi)行為。當(dāng)然，中介機(jī)構(gòu)不應(yīng)當(dāng)強(qiáng)制供應(yīng)商購(gòu)買(mǎi)紙質(zhì)招標(biāo)文件，供應(yīng)商一般也沒(méi)有必要購(gòu)買(mǎi)紙質(zhì)招標(biāo)文件。

二、非招標(biāo)方式采購(gòu)項(xiàng)目

競(jìng)爭(zhēng)性談判、競(jìng)爭(zhēng)性磋商、詢價(jià)等非招標(biāo)方式采購(gòu)項(xiàng)目（PPP項(xiàng)目除外）也常常參照原國(guó)家計(jì)委《關(guān)于印發(fā)〈招標(biāo)代理服務(wù)收費(fèi)管理暫行辦法〉的通知》（計(jì)價(jià)格〔2002〕1980號(hào)）收取采購(gòu)代理服務(wù)費(fèi)或在此基礎(chǔ)上予以一定折扣，收取金額與采購(gòu)項(xiàng)目成交金額掛鉤。許多地方政府采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)為20萬(wàn)元、30萬(wàn)元甚至更低，這類項(xiàng)目通常金額較小，利潤(rùn)空間極其有限。如預(yù)算30萬(wàn)元的維修工程，成交價(jià)通常才20多萬(wàn)元，參照上述收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，即使不打折扣，采購(gòu)代理服務(wù)費(fèi)也才僅2000余元，中介機(jī)構(gòu)還要支出至少兩名評(píng)審專家的評(píng)審費(fèi)等直接費(fèi)用，若再考慮中介機(jī)構(gòu)工作人員人工費(fèi)、辦公費(fèi)、印刷費(fèi)、交通費(fèi)、固定資產(chǎn)攤銷(xiāo)、辦公場(chǎng)所攤銷(xiāo)、開(kāi)具服務(wù)費(fèi)發(fā)票繳納的稅費(fèi)等各項(xiàng)成本，往往很難盈利，甚至?xí)霈F(xiàn)虧損，這樣做不但不利于中介機(jī)構(gòu)的生存發(fā)展，難以發(fā)揮其工作積極性和專業(yè)特長(zhǎng)，也不利于保證政府采購(gòu)質(zhì)量。

以競(jìng)爭(zhēng)性磋商為例，《政府采購(gòu)競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式管理暫行辦法》（財(cái)庫(kù)〔2014〕214號(hào)）第十條第二款規(guī)定，“磋商文件售價(jià)應(yīng)當(dāng)按照彌補(bǔ)磋商文件制作成本費(fèi)用的原則確定”，政策上允許磋商文件收取一定費(fèi)用以補(bǔ)償制作成本，但考慮到電子磋商文件不存在印刷成本，如果再按照狹義的制作成本去理解上述條款中的“制作成本費(fèi)用”，將對(duì)中介機(jī)構(gòu)收入產(chǎn)生重大影響，容易導(dǎo)致一系列不良后果。故筆者建議非招標(biāo)方式采購(gòu)項(xiàng)目采購(gòu)文件制作成本可按照廣義制作成本理解，允許中介機(jī)構(gòu)適當(dāng)收取一定費(fèi)用，以使自身保持一定利潤(rùn)水平，從而提高中介機(jī)構(gòu)的工作積極性，保證政府采購(gòu)質(zhì)量。

（一）發(fā)售電子采購(gòu)文件

與招標(biāo)采購(gòu)項(xiàng)目類似，發(fā)售電子采購(gòu)文件包括供應(yīng)商通過(guò)網(wǎng)絡(luò)自行下載和中介機(jī)構(gòu)通過(guò)網(wǎng)絡(luò)發(fā)送采購(gòu)文件等情形?！渡綎|省人民政府關(guān)于持續(xù)深入優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的實(shí)施意見(jiàn)》（魯政辦字〔2020〕61號(hào)）第十二條“規(guī)范招投標(biāo)和政府采購(gòu)行為”中提到的“對(duì)提供電子招標(biāo)文件的招投標(biāo)項(xiàng)目免收招標(biāo)文件工本費(fèi)”也僅限于招標(biāo)投標(biāo)項(xiàng)目，并未規(guī)定非招標(biāo)方式采購(gòu)項(xiàng)目免收采購(gòu)文件工本費(fèi)。該情形下，筆者建議按照廣義制作成本理解制作成本，允許中介機(jī)構(gòu)適當(dāng)收取一定費(fèi)用，具體收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)可參考當(dāng)?shù)卣嘘P(guān)部門(mén)出具的指導(dǎo)意見(jiàn)。

（二）發(fā)售紙質(zhì)采購(gòu)文件

與招標(biāo)采購(gòu)項(xiàng)目類似，此類情形已不常見(jiàn)。與上條發(fā)售電子采購(gòu)文件相比，該情形下增加了采購(gòu)文件印刷等制作成本，但印刷費(fèi)用通常較低，只有幾元至幾十元不等，可考慮不再加收印刷成本。如收取，則收取標(biāo)準(zhǔn)可參考當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)政府部門(mén)出具的指導(dǎo)意見(jiàn)。如需郵寄，則郵寄成本按照快遞運(yùn)營(yíng)商收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)據(jù)實(shí)收取或者直接采用到付形式郵寄。建議中介機(jī)構(gòu)原則上不再提供紙質(zhì)采購(gòu)文件，供應(yīng)商如無(wú)特別需要也不應(yīng)再索要紙質(zhì)采購(gòu)文件。 

綜上所述，筆者建議采購(gòu)文件售價(jià)總體確定原則為“金額較大的招標(biāo)采購(gòu)項(xiàng)目以補(bǔ)償狹義的制作成本為宜，金額較小的非招標(biāo)方式采購(gòu)項(xiàng)目以補(bǔ)償廣義的制作成本為宜”。具體實(shí)施時(shí)，中介機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)有關(guān)政策規(guī)定、采購(gòu)人委托權(quán)限、采購(gòu)方式、預(yù)期代理服務(wù)費(fèi)收入水平、采購(gòu)文件發(fā)售方式及制作成本等因素合理確定采購(gòu)文件售價(jià)，以實(shí)現(xiàn)符合政策法規(guī)規(guī)定、保證采購(gòu)質(zhì)量、節(jié)約整體交易成本、維持合理收入水平等多重功能。