引言

在《建筑業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》和《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)建筑業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的意見(jiàn)》指導(dǎo)下，全過(guò)程工程咨詢開(kāi)始有了發(fā)展的依據(jù)，并逐步向整個(gè)工程建設(shè)領(lǐng)域中推進(jìn)和展開(kāi)。

按照文件要求，政府對(duì)發(fā)展“全過(guò)程工程咨詢”做出了如下的具體部署：“鼓勵(lì)投資咨詢、勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理、招標(biāo)代理、造價(jià)等企業(yè)采取聯(lián)合經(jīng)營(yíng)、并購(gòu)重組等方式發(fā)展全過(guò)程工程咨詢，培育一批具有國(guó)際水平的全過(guò)程工程咨詢企業(yè)。”

1、全過(guò)程工程咨詢是建立在工程建設(shè)全周期之上

1.1全過(guò)程工程咨詢的定義

“全過(guò)程工程咨詢”自2017年2月21日，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)建筑業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)[2017]19號(hào)）文件中特別提出之后，社會(huì)對(duì)它的理解和解釋各具特色，參照網(wǎng)絡(luò)上的各種定義和描述，選取如下這段話給“全過(guò)程工程咨詢”進(jìn)行定義，對(duì)從事監(jiān)理工作的人員來(lái)說(shuō)，顯得有點(diǎn)似曾相識(shí)的親近感。

全過(guò)程工程咨詢是指從事工程咨詢服務(wù)的企業(yè)受建設(shè)單位委托，在授權(quán)范圍內(nèi)對(duì)工程建設(shè)的全過(guò)程提供專業(yè)化咨詢和服務(wù)的活動(dòng)。具體包括為建設(shè)方提供投資咨詢、勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理、招標(biāo)代理和造價(jià)的全過(guò)程集約化咨詢服務(wù)。

也就是說(shuō)，全過(guò)程工程咨詢，涉及建設(shè)工程全生命周期內(nèi)的策劃咨詢、前期（投融資）可研、工程設(shè)計(jì)、招標(biāo)代理、造價(jià)咨詢、工程管理、施工前期準(zhǔn)備、施工過(guò)程監(jiān)理、竣工驗(yàn)收及運(yùn)營(yíng)后的項(xiàng)目評(píng)估等各個(gè)階段的咨詢（管理）服務(wù)。

1.2全過(guò)程工程咨詢的工作內(nèi)涵

正如國(guó)辦發(fā)[2017]19號(hào)文中所明確的這樣：“鼓勵(lì)投資咨詢、勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理、招標(biāo)代理、造價(jià)咨詢等企業(yè)采取聯(lián)合經(jīng)營(yíng)、并購(gòu)重組等方式發(fā)展全過(guò)程工程咨詢”，全過(guò)程工程咨詢是綜合了工程建設(shè)全周期內(nèi)非生產(chǎn)性勞動(dòng)成果的集合體。

全過(guò)程工程咨詢涵蓋了工程建設(shè)整個(gè)生命周期內(nèi)的技術(shù)服務(wù)和管理服務(wù)。通俗一點(diǎn)的說(shuō)法就是：咨詢單位為服務(wù)購(gòu)買(mǎi)方提供沒(méi)有超出法律限定之外的一切非生產(chǎn)類服務(wù)需求。

1.3全過(guò)程工程咨詢的發(fā)展方向

全過(guò)程工程咨詢現(xiàn)階段處于整合與起步階段，隨著社會(huì)對(duì)該過(guò)程需求和實(shí)施效果的表現(xiàn)，決定該階段路程的長(zhǎng)遠(yuǎn)。在現(xiàn)有體制下，有強(qiáng)大的政府購(gòu)買(mǎi)需求為后盾，在一定程度上將會(huì)刺激這一市場(chǎng)的迅速發(fā)展和成長(zhǎng)；如果少了民間和私人資本的全面參與，其發(fā)展前景有可能受到一定的制度干擾與約束。

就像現(xiàn)有的監(jiān)理制度一樣，從制度建立的出發(fā)點(diǎn)來(lái)看，工程監(jiān)理具有與世界咨詢國(guó)際慣例接軌的藍(lán)本，實(shí)施過(guò)程中，在政府各類需求的引導(dǎo)下，逐漸偏離了其原有的軌道。監(jiān)理的現(xiàn)狀并不代表監(jiān)理制度的失敗，而是社會(huì)需求促使監(jiān)理制度發(fā)生了偏向，加上立法讓這一偏向變成了制度而得到固化，使得工程監(jiān)理失去了對(duì)施工過(guò)程控制的動(dòng)力和效能，也讓社會(huì)對(duì)監(jiān)理制度產(chǎn)生了懷疑和偏見(jiàn)，這并不是監(jiān)理制度的錯(cuò)誤。同樣，全過(guò)程工程咨詢參照國(guó)際咨詢慣例，如果能吸取監(jiān)理制度的教訓(xùn)，在執(zhí)行過(guò)程中始終明確其咨詢地位、堅(jiān)持以先進(jìn)的技術(shù)和管理為服務(wù)宗旨、并貫徹始終；如果能將這一制度同社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度的變革一并實(shí)施，其效果一定更加突出。

全過(guò)程工程咨詢目前的發(fā)展方向主要建立在政府“放、管、服”的基礎(chǔ)之上，釋放政府對(duì)其建設(shè)領(lǐng)域投融資的管控力度，提高社會(huì)力量參與度、并提高對(duì)非私所有制下的投資進(jìn)行管理的效率和效益，以盡可能降低成本和風(fēng)險(xiǎn)，并為放開(kāi)市場(chǎng)做好前期準(zhǔn)備。

2、全過(guò)程工程咨詢是對(duì)監(jiān)理工作內(nèi)容的覆蓋

全過(guò)程工程咨詢是對(duì)現(xiàn)有投資咨詢、勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理、招標(biāo)代理和造價(jià)的合并與組合，不是如當(dāng)初成立監(jiān)理那樣建立一個(gè)全新的咨詢體系。

2.1監(jiān)理作為全過(guò)程工程咨詢的一個(gè)重要組成環(huán)節(jié)

自2017年初《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)建筑業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)[2017]19號(hào)）發(fā)布以來(lái)，各地方政府逐漸開(kāi)始落實(shí)全過(guò)程工程咨詢，同時(shí)開(kāi)始的還有建設(shè)工程設(shè)計(jì)-施工一體化招標(biāo)的試點(diǎn)過(guò)程；至2018年底，部分省市更是明確了全過(guò)程工程咨詢工作開(kāi)展計(jì)劃和目標(biāo)，進(jìn)一步落實(shí)國(guó)務(wù)院提出的“放、管、服”政策以應(yīng)對(duì)和降低日益增長(zhǎng)的政府政務(wù)管控工作。

建設(shè)監(jiān)理將如同投資咨詢、勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理、招標(biāo)代理和造價(jià)一樣，成為全過(guò)程工程咨詢環(huán)節(jié)中的一個(gè)分項(xiàng)。繼續(xù)在施工階段接受建設(shè)單位的委托、承擔(dān)其法律范圍內(nèi)的責(zé)任和義務(wù)。

在全過(guò)程工程咨詢體系中，施工階段監(jiān)理的缺席在目前的條件下，一定會(huì)給工程建設(shè)程序帶來(lái)一定的混亂局面。經(jīng)過(guò)三十年的監(jiān)理發(fā)展歷程，尤其是近二十年來(lái)監(jiān)理的高速發(fā)展，讓建設(shè)領(lǐng)域?qū)ΡO(jiān)理在施工過(guò)程中所起的作用產(chǎn)生了一種依賴，不管這種依賴是來(lái)自對(duì)法律的尊重還是對(duì)責(zé)任的推卸，建設(shè)監(jiān)理在大多數(shù)項(xiàng)目上還是起到了積極的作用，為工程質(zhì)量和安全的保障等作出了不可忽視的貢獻(xiàn)。對(duì)監(jiān)理過(guò)程中出現(xiàn)的一些腐敗或不作為現(xiàn)象不能將之視為是監(jiān)理業(yè)的獨(dú)特現(xiàn)象，這只是整個(gè)社會(huì)在監(jiān)理行業(yè)的一個(gè)縮影，是任何行業(yè)中都可能存在的一種現(xiàn)象。

2.2現(xiàn)有的監(jiān)理制度將繼續(xù)保持

建設(shè)監(jiān)理作為改革開(kāi)放以來(lái)，建設(shè)領(lǐng)域的新成員，其法律地位得到日益鞏固的今天，社會(huì)和法律體系中暫時(shí)還無(wú)法缺席施工過(guò)程中的監(jiān)理行為。在全過(guò)程工程咨詢體系沒(méi)有走向成熟之前，建設(shè)監(jiān)理將繼續(xù)承當(dāng)其應(yīng)有的法律責(zé)任和義務(wù)，至于其中被社會(huì)擴(kuò)大化的一些職能和責(zé)任將會(huì)隨著社會(huì)法制觀念的加強(qiáng)得到改善或逐漸去除。

在全過(guò)程工程咨詢的行業(yè)規(guī)范沒(méi)有頒布之前，雖然一些地方性的規(guī)范開(kāi)始出臺(tái)并試行，其規(guī)范內(nèi)容可能受社會(huì)經(jīng)濟(jì)與管理制度的限制，在仿效菲迪克條款并參照國(guó)內(nèi)現(xiàn)有的一些常規(guī)做法的基礎(chǔ)上，對(duì)當(dāng)前的全過(guò)程工程咨詢的起步和發(fā)展會(huì)起到一些促進(jìn)作用，恐難以滿足這個(gè)行業(yè)未來(lái)的發(fā)展需求。在這一過(guò)程里，涉及全過(guò)程工程咨詢中對(duì)施工過(guò)程的管理必將繼續(xù)執(zhí)行現(xiàn)有的監(jiān)理法律文件。

依據(jù)國(guó)內(nèi)法律執(zhí)行的一般常識(shí)，一部法律很少出現(xiàn)在嚴(yán)格執(zhí)行過(guò)程中被突然取消的現(xiàn)象。雖然修改法律是一個(gè)政府的常設(shè)任務(wù)，但真正停止或廢除一項(xiàng)法律時(shí)，常常是這部法律已經(jīng)不適應(yīng)社會(huì)需求，或在社會(huì)上已經(jīng)被逐漸的淡忘或不知從何時(shí)起就失去了效用。如此，在一個(gè)不確定的恰當(dāng)時(shí)間里，政府才會(huì)宣布該項(xiàng)法律廢止。而目前的建設(shè)監(jiān)理制度，在當(dāng)前的形勢(shì)下，雖然受到社會(huì)各方詬病較多，受這些年強(qiáng)制性監(jiān)理所固化下來(lái)的管理需求和社會(huì)習(xí)慣，其法律地位暫時(shí)還難以找到另一支撐點(diǎn)來(lái)取代它。

2.3全過(guò)程工程咨詢將逐漸健全其法律體系

政府主導(dǎo)的全過(guò)程工程咨詢服務(wù)，經(jīng)過(guò)前期的準(zhǔn)備和試點(diǎn)之后，必將匯集各地方的實(shí)施經(jīng)驗(yàn)，經(jīng)過(guò)總結(jié)和提煉，并參照國(guó)際慣例（以適應(yīng)開(kāi)放和對(duì)外服務(wù)的需要），形成具有中國(guó)特色的全過(guò)程工程咨詢服務(wù)規(guī)范；如果社會(huì)體制條件許可，也可以直接引入和使用國(guó)際咨詢師協(xié)會(huì)標(biāo)準(zhǔn)，這樣將更加便捷的讓中國(guó)的工程咨詢行業(yè)與國(guó)際社會(huì)直接對(duì)接。

無(wú)論全過(guò)程工程咨詢將如何發(fā)展，一旦起步，就會(huì)向著經(jīng)營(yíng)上更加開(kāi)放、社會(huì)化程度更廣的方向發(fā)展。投資咨詢、勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理、招標(biāo)代理和造價(jià)這些傳統(tǒng)社會(huì)分工將會(huì)得到更加快速的組合與融合，形成一些真正具備進(jìn)行全過(guò)程工程咨詢能力的行業(yè)標(biāo)桿企業(yè)、或行業(yè)的主導(dǎo)者；而不再是各個(gè)單獨(dú)專業(yè)的簡(jiǎn)單組合。

建立全過(guò)程工程咨詢的整體性法律體系，離不開(kāi)現(xiàn)有的各專業(yè)已有的法律法規(guī)和規(guī)范體系。建設(shè)領(lǐng)域的各專業(yè)規(guī)范及其法律地位，不會(huì)因現(xiàn)在試行（或?qū)嵭校┤^(guò)程工程咨詢而放棄。尤其是各專業(yè)的技術(shù)規(guī)范體系，是建立在科學(xué)發(fā)展基礎(chǔ)之上的，與社會(huì)制度和經(jīng)濟(jì)體制缺少必要的聯(lián)系，這些規(guī)范體系具有社會(huì)普適性，只會(huì)隨著科學(xué)技術(shù)和社會(huì)生產(chǎn)力水平的發(fā)展、以及工程管理技術(shù)發(fā)生較大變化時(shí)才會(huì)進(jìn)行必要的調(diào)整和修改。

全過(guò)程工程咨詢國(guó)標(biāo)規(guī)范體系的建立將會(huì)在統(tǒng)一咨詢服務(wù)質(zhì)量方面起著主導(dǎo)作用，也會(huì)給社會(huì)、尤其是政府主導(dǎo)的工程在采購(gòu)和評(píng)價(jià)咨詢績(jī)效方面提供客觀公正的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)。

3、全過(guò)程咨詢對(duì)工程建設(shè)管理體系的影響

需求是供應(yīng)之母。當(dāng)社會(huì)需求不斷擴(kuò)大之時(shí)，供應(yīng)也將隨之增大；尤其是當(dāng)需求在引導(dǎo)下被逐步擴(kuò)大或縮小的時(shí)候，供應(yīng)也同樣會(huì)被市場(chǎng)之手牽引著上下波動(dòng)。

全過(guò)程工程咨詢體系的建立不僅涵蓋施工過(guò)程的監(jiān)理行為，更為提高整個(gè)建設(shè)工程的效率、改善政府管理工程龐大費(fèi)用支出的狀況、提高政府投資項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益和未來(lái)全面開(kāi)放國(guó)內(nèi)建設(shè)市場(chǎng)以及進(jìn)入國(guó)際市場(chǎng)做好準(zhǔn)備起到積極有益的作用。

3.1改變工程建設(shè)中條塊分割的現(xiàn)象

當(dāng)社會(huì)具有了成熟的全過(guò)程工程咨詢服務(wù)體系之后，政府或私人投資者將會(huì)利用這樣的服務(wù)去管理設(shè)計(jì)、施工、設(shè)備采購(gòu)和運(yùn)維服務(wù)等，社會(huì)采用EPC工程總承包模式或交鑰匙工程的幾率將會(huì)迅速提高。

作為工程的設(shè)計(jì)-施工-采購(gòu)一體化模式，尤其目前市場(chǎng)上不多見(jiàn)的設(shè)計(jì)-施工一體化模式將徹底打破傳統(tǒng)設(shè)計(jì)、施工分割運(yùn)行的模式。EPC這種模式之所以被西方社會(huì)時(shí)常采用，是因?yàn)樗粌H能縮短建設(shè)期，還能利用咨詢公司的優(yōu)質(zhì)服務(wù)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行優(yōu)化，降低風(fēng)險(xiǎn)、提高資本收益率等。

有了完善的全過(guò)程工程咨詢，建設(shè)方會(huì)將主要精力投入到其擅長(zhǎng)的領(lǐng)域，有利于社會(huì)的精細(xì)化分工、降低社會(huì)的綜合成本和有利于技術(shù)與管理水平的提高；當(dāng)建設(shè)方為政府（或以政府投資占主導(dǎo)地位）時(shí)，政府對(duì)民間服務(wù)的采購(gòu)能夠更好的體現(xiàn)社會(huì)的公平與公正，并能減少被社會(huì)所嫉恨的內(nèi)部腐敗的滋生。

3.2改善政府對(duì)建設(shè)工程大包大攬的不正?，F(xiàn)象

當(dāng)全過(guò)程工程咨詢服務(wù)體系在全社會(huì)得到有效實(shí)行之后，政府可以放棄現(xiàn)有的各類投資管理公司，同時(shí)放棄龐大的工程管理隊(duì)伍，以減少不必要的政府公務(wù)人員和準(zhǔn)公務(wù)人員、達(dá)到降低社會(huì)成本和間接降低社會(huì)稅收的目標(biāo)（降稅、減員、增效是民眾對(duì)政府永遠(yuǎn)不變的期待）。

現(xiàn)有的政府投資工程占據(jù)社會(huì)固定資產(chǎn)投資的重要部分，社會(huì)固定資產(chǎn)投資中的城市市政設(shè)施、道路交通體系、水利水電和航空航天工程等，基本以政府投資為主。當(dāng)政府以其強(qiáng)大的投資力量來(lái)引導(dǎo)工程咨詢服務(wù)和工程管理體系的建設(shè)，必將對(duì)建設(shè)工程咨詢的走向起到主導(dǎo)作用；其所建立起來(lái)的這個(gè)行業(yè)也必將帶動(dòng)私營(yíng)投資者加入到購(gòu)買(mǎi)咨詢服務(wù)的行列中來(lái)。

成熟的全過(guò)程工程咨詢服務(wù)體系不僅將改變政府對(duì)建設(shè)工程的大包大攬（大包大攬的背后不僅是對(duì)社會(huì)企業(yè)的不信任，更是對(duì)社會(huì)利益分配的一種壟斷），也將促使非政府投資和國(guó)際資本投資對(duì)該服務(wù)的需求。

3.3提高建設(shè)工程投融資的效率和財(cái)務(wù)安全

建設(shè)工程的投資一般分為建設(shè)期和運(yùn)行期。建設(shè)期是自工程第一筆資金開(kāi)始投入工程開(kāi)始到建成投產(chǎn)（或使用）并將開(kāi)始計(jì)算固定資產(chǎn)折舊之前；運(yùn)行期則是從試投產(chǎn)一直持續(xù)到工程壽命期結(jié)束（或者生產(chǎn)期結(jié)束），完成整個(gè)資本投資過(guò)程。

現(xiàn)有的建設(shè)工程（項(xiàng)目）受到工程建設(shè)在全過(guò)程中不同時(shí)期由不同專業(yè)企業(yè)主導(dǎo)的條件下，工程（項(xiàng)目）對(duì)投資（或投資收益率）的敏感性只是局限于一個(gè)階段，不能將資本對(duì)工程（項(xiàng)目）的敏感性貫穿在整個(gè)過(guò)程之中。尤其當(dāng)一個(gè)工程（項(xiàng)目）的建設(shè)周期較長(zhǎng)，或者項(xiàng)目壽命期較長(zhǎng)時(shí)，資本對(duì)該工程（項(xiàng)目）的敏感性也將加大、投資風(fēng)險(xiǎn)將會(huì)提高。而在當(dāng)下的投融資分析、設(shè)計(jì)、施工和運(yùn)維完全分離的情況下，受到對(duì)后期評(píng)估經(jīng)驗(yàn)不足和急于獲取服務(wù)的心理影響，工程前期的咨詢者對(duì)該工程后期的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估一般采取樂(lè)觀態(tài)度，從而忽視或降低對(duì)工程（項(xiàng)目）未來(lái)風(fēng)險(xiǎn)程度的分析，給工程帶來(lái)較大的風(fēng)險(xiǎn)隱患。

實(shí)行全過(guò)程工程咨詢的項(xiàng)目，服務(wù)方既具有較為豐富的、科學(xué)的市場(chǎng)預(yù)測(cè)能力，也具備良好的社會(huì)信譽(yù)作為保障，對(duì)工程的全過(guò)程風(fēng)險(xiǎn)的把握將更加準(zhǔn)確，無(wú)疑，將大為提高建設(shè)工程的投融資效率、增加投資者財(cái)務(wù)安全的保障力度。

3.4為開(kāi)放建設(shè)領(lǐng)域與世界接軌做準(zhǔn)備

2019年伊始，就不斷傳出建設(shè)領(lǐng)域的改革與開(kāi)放政策，2019年1月10日，由住建部辦公廳發(fā)布的《住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部辦公廳關(guān)于外商投資企業(yè)申請(qǐng)建設(shè)工程勘察資質(zhì)有關(guān)事項(xiàng)的通知》中，明確了該領(lǐng)域不受外資限制，給予國(guó)際資本以國(guó)民待遇，“自本通知印發(fā)之日起，資質(zhì)審批部門(mén)受理外資投資企業(yè)（含新成立、改制、重組、合并、并購(gòu)等）申請(qǐng)建設(shè)工程勘察資質(zhì)，審批標(biāo)準(zhǔn)和要求與內(nèi)資一致。”

也許這只是建設(shè)行業(yè)向國(guó)際市場(chǎng)開(kāi)放的一個(gè)小窗口，從這里也可以看出政府已經(jīng)開(kāi)始松動(dòng)了建設(shè)領(lǐng)域?qū)ν庠?jīng)試點(diǎn)開(kāi)放、后又關(guān)上的大門(mén)。當(dāng)這扇小窗口開(kāi)放之后，國(guó)際上的先進(jìn)咨詢體系和管理經(jīng)驗(yàn)會(huì)隨著勘察咨詢的業(yè)務(wù)一并滲入進(jìn)來(lái)。到那時(shí)，國(guó)內(nèi)外工程咨詢和管理間的差距也許就不僅僅是國(guó)內(nèi)企業(yè)在對(duì)外援助工程上所感受到的距離。

建設(shè)工程領(lǐng)域是政府引導(dǎo)下的高密度投資領(lǐng)域，往往也是政府調(diào)整經(jīng)濟(jì)政策的杠桿領(lǐng)域，它的開(kāi)放與否既影響到中國(guó)政府的對(duì)外信譽(yù)，也將影響到國(guó)內(nèi)建筑業(yè)生死存亡和后續(xù)的發(fā)展問(wèn)題。當(dāng)大門(mén)開(kāi)放之后，當(dāng)今世界上獨(dú)一無(wú)二的巨型體量的中國(guó)建筑市場(chǎng)將會(huì)發(fā)生怎樣的變化，恐怕不僅僅只是技術(shù)和管理上的問(wèn)題，其深層的政治和經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，現(xiàn)在一時(shí)還難以尋找到合適的解決方案。

4、結(jié)語(yǔ)

經(jīng)過(guò)三十年的探索與成長(zhǎng)，建設(shè)監(jiān)理從無(wú)到有，發(fā)展成為當(dāng)今世界上從業(yè)人員最多的咨詢行業(yè)。在政府開(kāi)始主導(dǎo)進(jìn)行全過(guò)程工程咨詢之時(shí)，新的咨詢業(yè)態(tài)將會(huì)改變現(xiàn)有的全過(guò)程工程分段咨詢、各自為界的局面；也將形成以投融資咨詢?yōu)橹鲗?dǎo)，設(shè)計(jì)-施工一體化的建設(shè)工程管理模式。

在全過(guò)程工程咨詢體系中，施工階段的監(jiān)理將繼續(xù)保持現(xiàn)有的法律地位，逐步減少或去除附加在法律體系之上的社會(huì)職能，讓施工過(guò)程的監(jiān)理服務(wù)更加專業(yè)化、精細(xì)化，真正起到增加工程經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的作用。

開(kāi)放的市場(chǎng)將會(huì)加速全過(guò)程工程咨詢的快速發(fā)展，尤其是外資的引進(jìn)將會(huì)帶來(lái)世界上先進(jìn)的管理咨詢經(jīng)驗(yàn)，對(duì)現(xiàn)有的全過(guò)程各階段的工程咨詢都將產(chǎn)生巨大的影響。